Schwierige Kooperation

Entwicklungspolitische Akteure erkannten schon vor Jahren die Bedeutung der Zivilgesellschaft und bezogen sie in ihre Maßnahmen ein. In Mosambik beispielsweise finanzieren internationale Geber seit 2008 direkt zivilgesellschaftliche Organisationen (non-governmental organisations – NGOs) des Landes (siehe Kasten).

Auch das High Level Forum on Aid ­Effectiveness von Busan propagierte 2011 die „inclusion of new actors" in die Entwicklungspolitik. Damit gemeint sind vor allem zivilgesellschaftliche Organisationen. Auch deutsche staatliche Akteure wie das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), die GIZ und die KfW Entwicklungsbank denken seit Busan neu über direkte Förderkonzepte für zivilgesellschaftliche Organisationen in Entwicklungsländern nach oder führen bereits Pilotmaßnahmen durch.

Dies birgt eine Reihe von bislang unterschätzten Problemen. Um diese zu erkennen, gilt es erst einmal, Zivilgesellschaft zu definieren. Wir verstehen modellhaft darunter jene Sphäre zwischen Staat, Wirtschaft und Familie, in der die Bürger eines Landes sich frei assoziieren (können). In dieser Sphäre diskutieren sie Fragen und Probleme, die sie individuell oder in der Familie nicht beantworten können und die auch nicht durch den Staat gelöst werden müssen. Eine Lösung durch den Staat würde möglicherweise sogar eine Einschränkung ihrer individuellen und kollektiven Freiheit bedeuten. Darüber hinaus ist die Zivilgesellschaft der Raum, in dem Bürger sich frei zusammenschließen, um gemeinsam ihre Interessen und Rechte gegenüber dem Staat, aber auch gegenüber der Wirtschaft einzufordern, zu verteidigen und durchzusetzen.

Dieses Ideal einer Zivilgesellschaft gibt es jedoch nur dort, wo es eine „offene Gesellschaft" gibt. Offene Gesellschaft meint den Zusammenschluss freier Individuen, die unter dem Schutz des Staates, die jeweiligen Rechte des anderen wechselseitig respektieren. In dieser Gesellschaft werden Entscheidungen verantwortungsvoll und rational getroffen, so dass für alle ein menschlicheres und reicheres Leben möglich wird.

In geschlossenen Gesellschaften, die diesen Kriterien nicht oder nur bedingt entsprechen, können sich Zivilgesellschaften in der Regel nur gegen Widerstände entwickeln (siehe Borowczak/Kaufmann E+Z/D+C 2011/02, S. 69 ff.). Zivilgesellschaftliche Organisationen stoßen hier oftmals auf staatlichen Widerstand und Konflikte mit den Herrschenden sind fast unausweichlich. Auch in den offenen Gesellschaften Europas und Nordamerikas war die Herausbildung einer Zivilgesellschaft das Ergebnis eines langen, konfliktreichen Prozesses.

In Entwicklungsländern sind die rechtlichen Bedingungen für zivilgesellschaftliche Organisationen oftmals prekär. Die Organisationen haben nur wenige Mitglieder und fast keine Einnahmen. Es gibt kaum Mitgliedsbeiträge oder Spenden, ebenso selten gewährt der Staat finan­zielle Hilfe. Das Personal der Organisationen ist schwach qualifiziert und sie sind nur unzureichend mit Räumen und Material ausgestattet. Die Vernetzung unter­einander ist in der Regel ungenügend, stabile Allianzen sind selten. Noch problematischer ist aber, dass Führungs­persönlichkeiten dieser Organisationen oftmals wenig transparent agieren. Korruption sowie opportunistisches Verhalten gegenüber Gebern und Staat sind nicht unbekannt.

Folgende Aspekte erscheinen besonders kritisch, wenn staatliche Agenturen aus Geberländern zivilgesellschaftliche Organisationen unterstützen:

1. Das betroffene Entwicklungsland kann dies als eine Einmischung in seine inneren Angelegenheiten werten. Dies gilt insbesondere dann, wenn Regierungskritiker gefördert werden, etwa in geschlossenen Gesellschaften wie Sim­babwe oder Myanmar.
2. Die Beziehung zwischen Gebern und Empfängern ist in Entwicklungsländern besonders ungleich, da die zivilgesellschaftlichen Akteure sehr bedürftig sind. Es bedeutet zugleich, dass man sich vom Grundprinzip der Nachfrage abwendet. Denn die Förderung von zivilgesellschaftlichen Organisationen ist de facto angebotsorientiert.
3. Die Entstehung einer Zivilgesellschaft ist ein langfristiger, komplexer und oft konflikthafter Prozess. Die Frage ist, ob Geber überhaupt bereit und in der Lage sind, solch einen Prozess zu begleiten und zu finanzieren, und ob das überhaupt ihre Aufgabe ist.
4. Es könnte zu einem übergriffigen Verhalten der Geber kommen, nach dem Prinzip „Wir haben ein Problem in eurem Land erkannt und bieten euch die finanziellen Mittel an, es zu beheben". Dies entspricht jedoch nicht dem Verhältnis einer Kooperation und ist auch wenig zielführend. Denn Hilfe von außen kann nur zum Erfolg führen, wenn die Bürger eines Landes selbst ein Problem oder einen Missstand erkennen und beheben wollen.
5. Deutsche NGOs sowie politische Stiftungen sehen die angedachte Förderung durch das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) teilweise mit Misstrauen. Es scheint dem BMZ noch nicht gelungen zu sein, diese Bedenken zu zerstreuen.

Was zu beachten ist

Aus diesen Bedenken folgt, dass nur solche zivilgesellschaftliche Organisationen gefördert werden sollten, die folgende Prinzipien gegenüber Staat und Gesellschaft, aber auch – soweit möglich – nach innen verfolgen:

• gute Regierungsführung im Sinne von verantwortungsvollem Umgang mit staatlicher Macht,
• demokratische Teilhabe,
• zivilgesellschaftliche Partizipation und Selbstorganisation im Sinne von Teilhabe und Teilnahme,
• eine dem jeweiligen Entwicklungsland angepasste Form einer sozialen Marktwirtschaft und Rechtsstaatlichkeit: Ziel ist nicht nur die ökonomische, sondern auch die soziale, kulturelle und demokratische Entwicklung des Landes und seiner Bürger.

Als zivilgesellschaftliche Akteure sollten neben Organisationen aus dem Bereich Entwicklungspolitik auch solche gefördert werden, die Menschenrechte, Transparenz und Integrität staatlichen Handelns einfordern. Auch etablierte Organisationen wie Verbände, Gewerkschaften, Bauernbewegungen sind zu berücksichtigen. Deutsche NGOs können einbezogen werden, entscheidend ist aber, ob sie einen Mehrwert in eine Partnerschaft einbringen.

Eine derartig konzipierte Förderung birgt die Möglichkeit, Entwicklungspotenziale eines Landes besser zu erschließen, Demokratisierung voranzutreiben und Fehlentwicklungen zu korrigieren. Die Förderung von zivilgesellschaftlichen Organisationen ist empfehlenswert, sollte aber als ein neues, zusätzliches Instrument der deutschen Entwicklungspolitik mit eigenem Budget konzipiert werden. Die Zivilgesellschaft in den Partnerländern und ihre Organisationen sind dabei als eigenständig anzuerkennen. Ihre oftmals eigenwilligen Initiativen und Organisations­weisen können nicht beliebig von außen gesteuert werden. Es ist auch nicht angemessen, sie auf die Aufgabe des „Watch dogs" zu reduzieren, der Defizite des Staats und der Regierung anprangert. Zivilgesellschaftliche Organisationen können nicht die Kontrollfunktion übernehmen, die eigentlich das Parlament, der Rechnungshof oder andere Organe leisten müssen.

Zivilgesellschaftliche Organisationen sind auch nicht per se „gut"; überspitzt fallen darunter auch kriminelle Jugendbanden wie die Maras in Mittelamerika oder mafiotische Organisationen wie Pagad in Südafrika. Speziell in Entwicklungsländern sind zivilgesellschaftliche Organisationen eher schwach und agieren gleichzeitig oft unter schwierigen rechtlichen und politischen Bedingungen. Das schränkt ihre Reichweite und ihren Einfluss ein. Es ist also angebracht, ihre Wirksamkeit im Entwicklungsprozess realistisch zu betrachten.

Friedrich Kaufmann ist Ökonom, lebte 10 Jahre in Mosambik und arbeitet als freier Consultant mit den Schwerpunkten Privatsektorentwicklung in spanisch- und portugiesischsprachigen Ländern.
friedrich.kaufmann@gmx.net

Winfried Borowczak ist ebenfalls freier Consultant mit den Schwerpunkten Privatsektorförderung und Organisationsentwicklung in Afrika und portugiesischsprachigen Ländern.
winborow@aol.com