Wirtschaftliche Herausforderungen für Ghana halten nach Staatsbankrott an

Ghana ist derzeit in ein dreijähriges IWF-Programm eingebunden. Das Land wird zwischen 2023 und 2026 Nothilfekredite in Höhe von 3 Milliarden Dollar erhalten. Das ist ein Anfang, reicht aber für eine Wirtschaft mit einem jährlichen BIP von rund 80 Milliarden Dollar nicht aus. 

Seit November 2021 ist die Regierung nicht mehr in der Lage, Geld auf dem internationalen Eurobond-Markt zu leihen. Auch im Inland tut sie sich damit schwer. Im September 2024 verfehlte sie erneut ihr Ziel, inländische Schatzanweisungen zu verkaufen. 
Angesichts der hohen Zinssätze für Schatzanweisungen von rund 25 Prozent und mehr bleiben die Schulden untragbar. Erschwerend kommt hinzu, dass die hohen Zinsen auch den Privatsektor belasten. Ghanaische Banken sind nicht in der Lage, Unternehmenskredite zu Zinssätzen unter 30 Prozent anzubieten, in einigen Fällen liegen die Zinssätze bei bis zu 50 Prozent. Wenn Kredite teuer sind, sind auch Investitionen teuer – was wiederum die Wirtschaft bremst.

Die Inflation ist von mehr als 50 Prozent vor drei Jahren auf etwa 20 Prozent pro Jahr gesunken. Das Wachstum verbessert sich langsam, bleibt aber fragil. Die Produktion von Kakao, Ghanas wichtigstem Exportgut und damit Devisenbringer, ist in den vergangenen drei Jahren zurückgegangen. Das liegt zum Teil auch am illegalen Bergbau, der Gewässer und Landflächen zerstört und verschmutzt. 

Dies ist nur eine der vielen Herausforderungen, vor denen die ghanaische Regierung steht. Sie muss außerdem:

• nicht unbedingt notwendige Ausgaben kürzen, 
• Korruption im öffentlichen Beschaffungswesen bekämpfen, 
• aufhören, Steuern zu verschwenden (etwa indem sie nicht länger Projekte abbricht und neue beginnt) und 
• inländische Einnahmen erhöhen. 

Gelingt dies nicht, werden die Schuldenprobleme immer wiederkehren. Angesichts des engen fiskalischen Spielraums schränken die genannten Defizite die Möglichkeiten der Regierung ein, der armen Bevölkerung mit Subventionen für Gesundheit, Bildung und Treibstoff zu helfen. Sie wird auch nicht in der Lage sein, eine verlässliche Infrastruktur bereitzustellen, um das Wirtschaftswachstum anzukurbeln. Der hoch verschuldete staatliche Stromversorger EEG etwa ist für seine Stromausfälle bekannt. Um die Situation zu verstehen, ist es wichtig, sich daran zu erinnern, wie es zum Staatsbankrott im Jahr 2022 kam.

Vergangene Fehler analysieren

Von 2010 bis 2020 wuchs die ghanaische Wirtschaft um rund 6,6 Prozent pro Jahr. Die Armut ging zurück, nicht aber die Ungleichheit. Das internationale Ansehen des Landes war vergleichsweise gut und es erhielt Zugang zum Eurobond-Markt. Aus mehreren Gründen war die Wirtschaft jedoch anfälliger, als es die Wachstumsraten vermuten ließen. Unter anderem:

• war die Wirtschaft nicht diversifiziert, und Exporte hingen stark von Kakao, Gold und Öl ab;
• bildeten die Landwirtschaft und der informelle Sektor die Haupteinkommensquellen – auch wenn der Anteil der im Dienstleistungssektor Beschäftigten langsam zunahm;
• wurde die Wirtschaft schlecht verwaltet, was sich etwa in regelmäßigen Stromausfällen, genannt „Dumsor“, äußerte.

Trotz dieser langjährigen Probleme blieb die Inflation in den 2010er-Jahren meist im einstelligen oder niedrigen zweistelligen Bereich. Ghana ist von Importen abhängig, und die Landeswährung Cedi verlor weiter an Wert. Die Eindämmung des Preisauftriebs war daher eine bemerkenswerte makroökonomische Leistung. 

Von 2000 bis 2008 profitierte Ghana von einem multilateralen Schuldenerlass im Rahmen der Initiative zur Entschuldung hochverschuldeter armer Länder (heavily indebted poor countries – HIPC). Im Jahr 2008 erreichte Ghana den Status eines Landes mit niedrigen mittleren Einkommen, da das jährliche Pro-Kopf-Einkommen auf über 1000 Dollar gestiegen war. Ab diesem Zeitpunkt hatte Ghana keinen Anspruch mehr auf Zuschüsse in gleicher Höhe von multi- und bilateralen Entwicklungsorganisationen. 

Leider war das Land nicht in der Lage, seine Staatsverschuldung in den Griff zu bekommen, und das Haushaltsdefizit stieg und stieg. Der IWF schätzt, dass es in den zwölf Jahren der jüngsten drei Wahlzyklen im Durchschnitt pro Jahr um mehr als drei Prozent des BIP gestiegen ist. Von 2015 bis 2019 benötigte die Regierung sogar Unterstützung aus der Erweiterten Kreditfazilität (ECF) des IWF. 

Im Jahr 2021 stieg das Schulden-BIP-Verhältnis auf mehr als 100 Prozent. Im November 2021 verlor die Regierung die Möglichkeit, auf dem Eurobond-Markt neue Kredite von der Privatwirtschaft aufzunehmen. Acht Monate später musste die Regierung erneut den IWF um Unterstützung bitten.

Im Dezember 2022 geriet die Regierung dann mit einem Großteil ihrer Inlands- und Auslandsschulden in Verzug. Sie startete das „Domestic Debt Exchange“-Programm, bei dem inländische Kredite im Wert von etwa 137 Milliarden Cedi (etwa 10 Milliarden Dollar) umstrukturiert wurden. Die ghanaischen Inhaber von Staatsanleihen verloren mindestens 30 Prozent ihres Geldes. Dies wurde als Anlass für internationale Maßnahmen genommen. Im Juni 2024 traf Ghana mit seinen internationalen Anleihegläubigern eine Grundsatzvereinbarung, um Auslandsschulden in Höhe von 13 Milliarden Dollar zu restrukturieren. Die Vereinbarung ist noch nicht unter Dach und Fach, hätte aber einen Schuldenschnitt für die Anleihegläubiger von bis zu 37 Prozent zur Folge. 

Ursachen für Ghanas Schuldenprobleme 

Die anhaltenden Haushaltsdefizite Ghanas wurden angetrieben durch übermäßige Staatsausgaben, schwache Staatseinnahmen und – besonders in Wahljahren – fiskalische Disziplinlosigkeit. Die steigenden Öl-Einnahmen milderten die Auswirkungen nur begrenzt.

Seit 2015 stagnieren die Staatseinnahmen, auch wegen zu schwacher Steuereinziehung. In den vergangenen zwei Jahrzehnten lagen die Steuereinnahmen Ghanas bei etwa 13 Prozent des BIP und damit unter dem Durchschnitt von 15 Prozent in Subsahara-Afrika, wie der IWF berichtet. 

Tatsächlich werden die meisten Menschen vom Steuersystem gar nicht erfasst. Im Jahr 2017 gab die ghanaische Steuerbehörde bekannt, dass nur 1,2 Millionen der 27 Millionen Ghanaer*innen Einkommensteuer zahlten. Mit anderen Worten: Nur zehn Prozent der arbeitenden Bevölkerung zahlten überhaupt Steuern. Der informelle Sektor, in dem rund 90 Prozent der Erwerbstätigen beschäftigt sind, trug weniger als fünf Prozent zu den gesamten Steuereinnahmen bei. 

Auch die Öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA) war rückläufig. Im Jahr 2008 machten Zuschüsse von Geberagenturen zwei Prozent des BIP aus. Nach Ghanas Aufstieg in die Gruppe der Länder mit niedrigen mittleren Einkommen schwanden diese Mittel rapide. Bis 2018 war ihr Anteil auf nur noch 0,3 Prozent des BIP gesunken.

Während die Staatseinnahmen stagnierten, wurden die Staatsausgaben zunehmend fehlgeleitet. In der Vergangenheit machten Investitionen in Infrastruktur den größten Teil der ghanaischen Staatsausgaben aus. Zunehmend gewannen jedoch die Löhne und Gehälter für den aufgeblähten öffentlichen Sektor an Bedeutung. Bereits 2013 gab der Finanzminister bekannt, dass die Regierung in der ersten Jahreshälfte 70 Prozent ihrer Gesamteinnahmen für das Personal des öffentlichen Sektors ausgegeben habe. 

Dabei spielten verschiedene Formen der Korruption eine Rolle. So tauchten in den Personallisten der Regierungsbehörden Fantasienamen auf. Zu viel Geld wurde für Prestigeprojekte oder überteuerte Regierungsaufträge ausgegeben. 

Unbeachtete Warnsignale

Es ist verlockend, die Schuld für die Schuldenprobleme Ghanas der im März 2020 ausgebrochenen Covid-19-Pandemie zuzuschieben, und sicherlich hatte sie tatsächlich negative Auswirkungen auf die Haushaltslage. Doch zur Wahrheit gehört auch, dass die Schuldenlast bereits zuvor untragbar geworden war. 

Bezeichnend war beispielsweise, dass es für Ghana immer schwieriger geworden war, Zugang zu Finanzmitteln aus der Privatwirtschaft zu erhalten. Die Regierung musste immer höhere Zinsen für neue Anleihen zahlen. Im Jahr 2015 benötigte sie eine Weltbankgarantie in Höhe von 400 Millionen Dollar, um eine Milliarde Dollar an privaten Mitteln aufnehmen zu können. 

Eine Schuldentragfähigkeitsanalyse des IWF im Jahr 2018 zeigte, dass für Ghana ein hohes Risiko eines Zahlungsausfalls bei den Auslandsschulden bestand. Verschiedene Szenarien zeigten, dass sowohl die Abwertung des Wechselkurses als auch der Rückgang der Exporte die Schuldenlast wahrscheinlich untragbar machen würden.

Im selben Jahr führte auch das ghanaische Finanzministerium eine Schuldentragfähigkeitsanalyse durch. Sie zeigte, dass zwei wichtige Indikatoren (das Verhältnis des Schuldendienstes zu den Staatseinnahmen und das Verhältnis des Schuldendienstes zu den Exporteinnahmen) über den Schwellenwerten lagen, die auf eine instabile Liquidität hindeuten. Ein weiteres Warnsignal war, dass beide Kennziffern voraussichtlich hoch bleiben würden.

Entgegen der Empfehlung des IWF hat die Regierung außerdem die Schulden staatlicher Unternehmen nicht in die Staatsverschuldung einbezogen. Der IWF kritisierte auch, dass die Regierung einige Maßnahmen außerhalb des Budgets durchführte. Solche Praktiken verringern Transparenz, erschweren die Überwachung und Verwaltung der Schulden und erhöhen den Spielraum für Korruption. 

Der Moment der Wahrheit kam am 24. November 2022, als die Umstrukturierung der Inlandsschulden bekannt gegeben wurde. Das Finanzministerium räumte plötzlich ein, dass die gesamten Staatsschulden – „einschließlich jene von staatlichen Unternehmen“ – 100 Prozent des BIP überstiegen. Nur elf Tage zuvor war noch von 75,9 Prozent die Rede gewesen. Spätere IWF-Analysen zeigten, dass sich insbesondere das Cocoa Board stark verschuldet hatte.

Fazit

Ungünstige Entwicklungen wie die Coronapandemie und fallende Rohstoffpreise haben sich negativ auf die Haushaltslage Ghanas ausgewirkt. Doch die Haushaltskrise war weitgehend hausgemacht. Die Regierung hat nicht verantwortungsvoll genug gehandelt. Das Land benötigt nun eine umsichtige und ganzheitliche Haushaltsführung. Ein solides makroökonomisches Management trägt zur Widerstandsfähigkeit eines Landes gegenüber externen Schocks bei, indem es deren negative Auswirkungen minimiert. Entwicklungsländer müssen ihre Haushaltsprobleme selbst lösen. Angesichts der Tatsache, dass Hocheinkommensländer  mit ernsthaften Haushaltsengpässen konfrontiert sind, werden die Mittel der OECD, des IWF, der Weltbank et cetera nur spärlich fließen und nicht mehr sein als ein Tropfen auf den heißen Stein.

J. Atsu Amegashie ist Professor für Wirtschaftswissenschaften an der Universität von Guelph in Ontario, Kanada. 
jamegash@gmail.com