Zwei Lehren aus der Strukturanpassung

Warum war die Strukturanpassung in Indonesien so qualvoll? In Indien ging das mit deutlich weniger Schmerzen vonstatten.
Da stimme ich Ihnen nicht zu. Indonesien hat weitgehend das Gleiche durchlebt wie Indien. In beiden Ländern verbesserten sich die makroökonomischen Daten zügig, wie zu erwarten war. Anfangs gibt es immer positive Effekte, vor allem, wenn man Wirtschaftstätigkeit auf bislang streng regulierten Märkten erleichtert. Die Probleme kommen später, weil nämlich nicht alle Menschen gleichermaßen von den Reformen profitieren. Selbst wenn die makroökonomischen Zahlen gut bleiben, wächst die Ungleichheit, und viele Menschen fühlen sich abgehängt. Aber erstmal ist die Dynamik gut – und genau so war es 1984, zu Beginn der Strukturanpassungen in Indonesien. Das Gleiche geschah dann 1991 auch in Indien.

Ich dachte eigentlich an Indonesien während der Asienkrise von 1997/98. Die Bedingungen, die IFIs und insbesondere der Internationale Währungsfonds (IWF) stellten, verschärften die Krise.
Ja, das war eine ganz andere Geschichte. Das war ein Desaster.

Was ist da schiefgelaufen?
Der IWF verstand nicht, was los war. Seine Experten hatten noch im Januar 1997 erklärt, in Indonesien sei alles in Ordnung. Das Wachstum sei gut, die Haushaltslage befriedigend. Soziale Fragen, auch Ungleichheiten zwischen verschiedenen Gruppen, blieben unberücksichtigt. Als dann die Krise kam, machten dieselben Experten die Regierung verantwortlich und beschwerten sich über Korruption, institutionelle Schwächen und dergleichen. Letztlich bedeutete die Krise das Ende des Suharto-Regimes. Ich verteidige seine autoritäre Herrschaft nicht, aber paradoxerweise machten plötzlich dieselben Leute, die zuvor seine Wirtschaftspolitik gelobt hatten, ihn und Klüngelkapitalismus für alle Probleme verantwortlich.

Und das war falsch?
Ja, denn Indonesien wurde von der Asienkrise angesteckt. Im Zuge der Finanzkrise in Thailand zogen internationale Investoren Kapital aus allen aufstrebenden Märkten Südostasiens ab. Der damaligen IFI-Doktrin nach durfte derlei aber gar nicht passieren. Seine Ökonomen sagten, freier Kapitalfluss sei immer gut. Wenn das Kapital jedoch plötzlich aus einem Land abfließt, ist das verheerend. Die IFI-Konditionen verschlimmerten in Indonesien alles nur noch. Im Nachhinein sehen wir, dass sich die Krise am drastischsten auf unser Land auswirkte, obwohl sie nicht von dort ausging.

Die IFIs bestanden in den späten 1990er Jahren also auf einer Therapie, die auf einer Fehldiagnose basierte?
Sie bestanden jedenfalls darauf, dass die Regierung ihre Ausgaben kürzte, obwohl sie selbst deren Haushaltsplanung zuvor für gut befunden hatten. Sparmaßnahmen während eines Abschwungs können aus einer Rezession eine Depression machen. Wie die IFIs mit der Asienkrise umgegangen sind, verschärfte die Probleme nicht nur in Indonesien. Inzwischen hat der IWF sich neu justiert. Seit 2012, ein paar Jahre nach der globalen Finanzkrise, verfolgt er eine sogenannte „makroprudenzielle“ Politik. Das ist lediglich ein Euphemismus dafür, dass Kapitalkontrollen bisweilen hilfreich sind, weil plötzliche Zu- oder Abflüsse von Kapital Probleme verursachen. Meiner Meinung nach haben die IFIs einiges gelernt. Ihre Haltung ist heute wesentlich nuancierter und unorthodoxer.

Noch einmal zurück zu den Strukturanpassungen in den 1980er und 1990er Jahren: Meist bestanden diese aus einer Mischung aus Deregulierung, Privatisierung und Sparpolitik. Mein Eindruck ist, dass Deregulierung oft nützlich ist, Privatisierung Probleme verursachen kann und Sparmaßnahmen oft kontraproduktiv sind.
Das wäre eine sehr simple Faustregel. Wichtig ist, zu bedenken, was Anpassungspolitiken bewirken sollen. Man will dem Allgemeinwohl einer Nation dienen. Folglich ist es sinnvoll, den Handel und die Wirtschaftsaktivität zu erleichtern. In einer überregulierten Wirtschaft – was bis in die 1980er Jahre für Indonesien und bis in die 1990er Jahre für Indien typisch war – erweist sich Deregulierung als hilfreich und beschleunigt das Wachstum. Privatisierung kann das auch bewirken. Natürlich können privatwirtschaftliche Unternehmen effizienter sein als staatliche Giganten. Andererseits schafft schlecht gemachte Privatisierung neue Probleme.

Bitte nennen Sie ein Beispiel dafür.
Denken Sie an Russland. Dort hat die Privatisierung wenige Oligarchen enorme Geschäftsimperien aufbauen lassen, ohne den Wettbewerb sicherzustellen, der Unternehmen zur Effizienz zwingt. In Russland hat Privatisierung nicht zu freien Märkten geführt, sondern korrupte Klüngel stark gemacht. Selbstverständlich gilt es, Marktdynamik zu fördern, aber die Schritte dazu müssen sorgfältig bedacht werden.

Wie beurteilen Sie Sparmaßnahmen?
Verschwenderische Staatsausgaben zu kürzen, kann helfen – aber eben nicht immer. Soziale Sicherung sollte nicht dann beeinträchtigt werden, wenn sie am dringendsten gebraucht wird. Diese Art von Austerität führt zu politischen Ressentiments. Sie kann zudem die Wirtschaft schwächen, wenn sie die ohnehin schwache Gesamtnachfrage weiter mindert.

Per Definition bedeutet soziale Sicherung durch den Staat Umverteilung. Geld wird von Bessergestellten genommen, um Bedürftige zu unterstützen. Zur alten Strukturanpassungsdoktrin gehörte aber, dass Regierungen Märkte nicht verzerren dürfen.
Ja, und das hat zu dauerhaften Problemen geführt. Wie gesagt: Die Ungleichheit wächst wahrscheinlich, wenn lediglich Marktkräfte „entfesselt“ werden. Theoretisch sind Spielfelder eben. In der Wirklichkeit ist das aber nicht so. Wachsende Ungleichheit führt dazu, dass die Öffentlichkeit die Wirtschaftspolitik irgendwann nicht mehr akzeptiert. Das stimmt sogar dann, wenn die Armut zurückgeht, was in den 1980er Jahren in Indonesien und in den 1990er Jahren in Indien geschah. Menschen denken nicht über absolute Größen nach, sie vergleichen sich mit anderen. Wer sich abgehängt fühlt, wird wütend, das sehen wir heute auch in den USA und Europa. Langfristig geht es also nicht nur darum, marktorientiertes Wachstum zu erleichtern, sondern auch um eine Art Ausgleich für alle, die davon nicht angemessen profitieren. Die Lehre lautet: Verteilungsaspekte müssen berücksichtigt werden. Die größte Wirkung haben Investitionen in das Gesundheits- oder Bildungswesen, weil sie Lebenschancen verbessern.

Gibt es eine weitere Lektion?
Ja. Früher glaubte man, alles was ein Land für sein Wohl brauche, sei Wachstum. Alles andere schien unwichtig. Heute wissen wir, dass wir auf verschiedene Dinge achten müssen – wie etwa auf faire Verteilung, intakte Umwelt und anderes. Die qualitative Dimension wirtschaftlicher Entwicklung ist relevant.

Als wir kürzlich über globale Handelsfragen sprachen (E+Z/D+C e-Paper 2018/05, S. 16), sagten Sie, Sie erwarten in nicht allzu ferner Zukunft Turbulenzen an den Finanzmärkten.
Nun, irgendetwas wird passieren. Besonders die Schwellenmärkte sind sichtlich instabil. Wie ich in unserem vorigen Interview sagte, haben sich diese an billiges Geld gewöhnt. Seit der großen Finanzkrise von 2008 kommen sie leicht an Kredite. Wenn ich richtig gezählt habe, haben fünf Zentralbanken negative Zinssätze eingeführt. Auf der Suche nach höheren Renditen nutzten internationale Investoren günstiges Kapital aus den reichen Ländern, um Kredite mit relativ höheren Zinsen ins Ausland zu vergeben – besonders in Schwellenländer. Folglich ist die Verschuldung besonders im Privatsektor gewachsen. Die Zinsen in den USA steigen nun aber wieder, und der Dollar wertet international auf. Das schafft Probleme. Mein Eindruck ist, dass zu viele Analysten immer noch auf die falschen Indikatoren achten, insbesondere auf Wachstum, und dabei wichtige andere Indikatoren übersehen, wie etwa die der Verteilung.

Iwan J. Azis ist Professor für Regionalwissenschaften und Wirtschaft an der Cornell University in Ithaca, New York, und an der University of Indonesia. Er hat Regierungen mehrerer asiatischer Länder zu nationalen und internationalen Wirtschaftsfragen beraten. In diesem Interview äußert er seine persönlichen Ansichten.
http://iwanazis.com/