Die Spannung zwischen Vielfalt und Gemeinwohl

Funktionale Differenzierung ist das zentrale Merkmal der gesellschaftlichen Moderne. Es bedeutet, dass soziale Systeme wie die Wirtschaft, die Wissenschaft oder das Recht sich ihrer eigenen Logik gemäß entfalten. So werden sie besonders leistungsstark, was breiten Wohlstand und viele verschiedene Lebensentscheidungen ermöglicht. Bedeutet Entwicklung im Kern funktionale Differenzierung?
Nein, gleichsetzen würde ich die Konzepte nicht, aber eine wichtige Grundlage für Entwicklung ist funktionale Differenzierung durchaus. Es geht um eine sehr wirkungsvolle Arbeitsteilung nicht nur zwischen Branchen, sondern zwischen Funktionssystemen. Die Wissenschaft strebt nach Wahrheiten, die Wirtschaft nach Gewinnmaximierung, das Recht nach Gesetzestreue. Die Eigenlogiken der Funktionssysteme führen zur Pluralisierung der Gesellschaft. Sie erfordern letztlich demokratischen Diskurs. Ein autoritäres Durchregieren ist nicht ohne Weiteres möglich. Qualifikation und Leistung statt allein Herkunft, ethnische oder religiöse Zugehörigkeit entscheiden über gesellschaftliche Position und soziale Identität. Viele Gesellschaften mit einem relativ hohen Grad an funktionaler Differenzierung sind wirtschaftlich sehr erfolgreich, darunter skandinavische Länder, Deutschland oder auch Singapur. Häufig, aber nicht immer sind funktional differenzierte Staaten demokratisch verfasst. Spannungen zwischen Funktionssystemen können durch demokratischen Diskurs gelöst werden – das ist aber keine Selbstverständlichkeit. Für die Entwicklungspolitik ist es daher wichtig, einen Fokus auf gute Regierungsführung, transparente Entscheidungen, handlungsfähige Institutionen und die Vergabe von Schlüsselpositionen gemäß Kriterien zu legen, die Qualifikation und berufliche Eignung in den Vordergrund stellen. Dies ist von zentraler Bedeutung für die Entfaltung des Entwicklungspotenzials einer Gesellschaft.

Funktionale Differenzierung erfordert nicht von Anfang an Demokratie. Der spektakuläre Erfolg Chinas unter Deng Xiaoping lässt sich ebenfalls damit erklären. Dessen autoritäres Entwicklungsregime schuf ein gewisses Maß an Gewaltenteilung, indem es bestimmte Regeln für bestimmte Gebiete erließ und die Grundlage für unabhängige Unternehmenstätigkeit schuf. Das Eigentums- und das Arbeitsrecht wurden ein Stück weit staatlicher Willkür entzogen. Es entstanden zudem ein Kapitalmarkt sowie leistungsfähige Bildungs- und Gesundheitssysteme. Solche öffentlichen Einrichtungen behindern Märkte nicht, sondern beflügeln sie. Das hat auch eine Menschenrechtsdimension. Peking betonte lange, soziale und wirtschaftliche Menschenrechte hätten Priorität vor den politischen. Tatsächlich kann formale Demokratie Ausdifferenzierung blockieren, wenn große Teile der Bevölkerung aufgrund von Armut und geringer Bildung vom politischen Leben ausgeschlossen bleiben und mächtige Interessengruppen zugleich Wandel verhindern. Eine ganz andere Frage ist, ob China aktuell noch eine Entwicklungsdiktatur ist – ich habe nicht den Eindruck, dass Xi Jinping funktionale Differenzierung im Sinne größerer Freiheitsspielräume vorantreibt.
Es gibt auch andere Beispiele für autoritäre Entwicklungsregime mit beachtlichen Erfolgen. Singapur ist ein interessantes Beispiel. Dort habe ich über die Jahre immer wieder wissenschaftlich gearbeitet und gelebt. Der Stadtstaat ist viel kleiner als China, aber die „Ein-Parteien-Demokratie“, wie sie sich selbst nennt, hat die gesellschaftlichen Grundlagen für dynamisches Wachstum geschaffen. Wirtschaftsliberale Verfechter Singapurs übersehen, dass Marktkräfte dort nicht einfach freien Lauf haben. Das Regime verteilt um. Es hat ein Bildungs- und Gesundheitswesen aufgebaut und für ausreichenden, erschwinglichen Wohnraum gesorgt. Es herrscht Rechtssicherheit, und Eignung, Qualifikation und Leistung bestimmen über den beruflichen Werdegang und sozialen Status. Märkte brauchen solch eine funktional differenzierte Einbettung, können sie aber selbst nicht herstellen.

Autoritäre Herrschaft führt aber auch nicht automatisch zu entwicklungsfreundlicher funktionaler Differenzierung. Oft werden Länder einfach nur ausgebeutet. Unter Militärdiktaturen sind Pakistan, Ägypten oder Nigeria jahrzehntelang kaum vorangekommen. Ein Entwicklungsregime braucht wohl ein Mindestverständnis von Gemeinwohl.
In Singapur galt seit seiner Unabhängigkeit 1965 ein unausgesprochenes Abkommen zwischen Regierung und Bevölkerung: „Wir kümmern uns darum, dass es allen gut geht, und dafür verzichtet ihr auf bestimmte Freiheiten.“ Dem entsprach gerade in den 1990ern auch die „Asian Values“-Debatte, die Betonung – vermeintlich – asiatischer  Werte wie Fleiß, Sparsamkeit oder Zusammenhalt in der Familie. Dies ändert sich aber. In der Wahl in Singapur vor einigen Wochen erzielte die Opposition zehn von insgesamt 93 Sitzen im Parlament. Dies war bisher unvorstellbar. Gesellschaftliche Inklusion und Integration werden weiterhin stark betont. Gleichzeitig gewinnen demokratische Strömungen an Unterstützung in der Gesellschaft. Diese Betonung von gemeinsamen Werten über ethnische und religiöse Grenzen hinweg ist aber etwas, das Entwicklungsregime von autoritären Rechtspopulisten unterscheidet. Es steht eben gerade nicht das Spalten der Gesellschaft im Vordergrund.

Theoretisch ist klar, dass funktionale Differenzierung, je weiter sie fortschreitet, pluralistischen Austausch und mithin Demokratie nötig macht. In Südkorea und Taiwan ist das so gekommen, in Singapur gibt es Anzeichen dafür, in China bisher nicht.
Die westliche Sozialwissenschaft übersieht tendenziell, dass ausgeprägtere funktionale Differenzierung auch zu Desintegration führen kann. Wo die soziale Diversität ohnehin groß ist, wie in China oder Singapur, gilt das besonders. In einem multikulturellen und multiethnischen Stadtstaat wie Singapur ist Zusammenhalt alles andere als selbstverständlich. Andererseits entmündigt Paternalismus und verdeckt bestehende Probleme. So gelang es Singapur beispielsweise, die Covid-19-Pandemie weitgehend einzudämmen, bis sich das Virus dann rasant in den Unterkünften von Arbeitsmigranten ausbreitete. In ihre Gemeinwohl-Überlegungen hatte die Regierung nur die eigenen Staatsbürger einbezogen. Hier beobachten wir etwas ganz Ähnliches wie in der EU: ein Bündnis von Demokratien, das Menschenrechte betont, diese aber regelmäßig untergräbt, wenn es um Flüchtende an den Grenzen geht.

Autoritäre Entwicklungsregime betonen typischerweise den Nationalstaat und versprechen, das eigene Land auf Weltniveau zu heben. Die starke Betonung der Nation ist aber weltpolitisch problematisch. Aus systemtheoretischer Sicht ist Globalisierung nicht einfach Freihandel, sondern die funktionale Differenzierung der Weltgesellschaft. Funktionssysteme reichen längst über nationale Grenzen hinaus. Wir brauchen globale Lösungen für globale Probleme wie Klimawandel, Finanzstabilität, Pandemien und so weiter. Das erfordert ein gemeinsames Verständnis von globalem Gemeinwohl. Reichen dafür die UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals – SDGs)?
Sie sind ein ambitionierter und sehr wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Aber das Engagement für die Nachhaltigkeitsziele wirkt noch nicht in die Breite. Die Sprache ist bürokratisch und die multilaterale Entscheidungsfindung oft mühsam. Dahinter stecken unterschiedliche Wertesysteme, die globale Konsensfindung erschweren. Gleichzeitig führt uns die Covid-19-Pandemie vor Augen, wie zentral die global verhandelten SDGs als ein gemeinsames Verständnis von Zukunft sind und wie wichtig ihr integrierter Ansatz ist. Menschliche, tierische und planetare Gesundheit bedingen sich gegenseitig und sind ein weltweites Anliegen. Und sie können nicht ambitioniert genug sein. Aber durch die Pandemie werden die finanziellen Spielräume geringer, die geplanten Maßnahmen zum Erreichen der Ziele umzusetzen.

Scheitert die multilaterale Politik nicht eher an Interessenkonflikten? In der Außenpolitik der USA ist heute keine Werteorientierung zu erkennen. Es geht nur darum, die Macht von Präsident Donald Trump zu stärken. Seine Partei ist für Freihandel, es sei denn, ihr eigener Präsident erlässt Zölle. Die Republikaner sind gegen Haushaltsdefizite, es sei denn, sie entstehen wegen ihrer eigenen Steuerpolitik. Sie halten Familienwerte hoch, es sei denn, ihr eigener Staatschef zahlt einem Pornostar Schweigegeld. Trumps Regierungsführung läuft auf Entdifferenzierung hinaus. Expertenwissen zählt nicht, die Interessen von Trumps Familie genießen Priorität und jede kritische Stimme wird zum „Volksfeind“ erklärt. Trump will alles bestimmen, aber seine Politik ist zu inkohärent, um etwas anderes als Macht- und Geltungsgier aus ihr herauszulesen.
Das ist eine korrekte Momentaufnahme. Sie ändert aber nichts daran, dass es schon lange ernsthafte globale Wertdifferenzen gibt. Die USA betonen individuelle Freiheiten gegenüber dem Staat, während China beispielsweise dem Staat die Führungsrolle zuweist. Für erfolgreiche Global Governance mit globalem Gemeinwohl als gemeinsamer Zielgröße brauchen wir mehr Konsens und mehr Kompromisse. Dazu sind mehr Austausch, mehr Diskussion und mehr gegenseitiges Kennenlernen nötig. Die SDGs skizzieren bereits, wie ein solches globales Gemeinwohl aussehen könnte, aber es muss noch viel geschehen, damit sie wirklich zu Richtlinien globalen Handelns werden. Letztlich müssen wir weltweit verstärkt in Bildung und Ausbildung investieren. Und zwar im Sinne der Aufklärung. Nur wenn Menschen befähigt werden, ihre eigene Situation kritisch zu reflektieren und sich ein eigenes Urteil zu bilden, können sie auch eigenständige Entscheidungen treffen. Dies ist auch die Basis, um mit rasant voranschreitendem Umweltwandel oder sozioökonomischen Veränderungen umzugehen. Und es ist grundlegend wichtig, um Verständnis für andere Positionen zu entwickeln. Wechselseitige Empathie kann dann das Finden gemeinsamer Lösungen ermöglichen.

Das sehe ich auch so, aber mit dieser Position setzen wir uns dem Vorwurf des Eurozentrismus aus. Es stimmt ja leider, dass Voltaire, der wichtige Philosoph der europäischen Aufklärung, vom Sklavenhandel profitiert hat.
Und Thomas Jefferson und andere Gründerväter der USA waren Sklavenhalter. Jefferson ist aber auch für die großartige Formulierung verantwortlich, dass alle Menschen gleich erschaffen sind und unveräußerliche Rechte haben. Er hat sich an dieses Postulat selbst nicht gehalten – aber deshalb ist es nicht wertlos. Das Bildungssystem kann ohne Beschönigung die Gräuel der Kolonialzeit benennen und zugleich die universelle Gültigkeit der Aufklärung bekräftigen. Auf deren Grundprinzipien beruht der Katalog der Menschenrechte. Diesen Katalog dürfen wir nicht aufgeben, denn sonst ist eine am Gemeinwohl orientierte Entwicklung weder global noch auf einzelstaatlicher Ebene möglich.

Anna-Katharina Hornidge ist Entwicklungs- und Wissenssoziologin. Sie hat die Professur für Globale Nachhaltige Entwicklung an der Universität Bonn inne und leitet seit März 2020 das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik.
Twitter: @AnnaK_Hornidge