Herausfordernde Komplexität

Bereits der Vertrag von Lissabon 2009 benannte das Ziel, die EU-Außenbeziehungen durch Verwaltungsreformen effektiver zu managen und dabei die Außen-, Sicherheits-, Handels- und Entwicklungspolitik kohärenter zu gestalten.

Dafür wurden die Zuständigkeiten der einzelnen Kommissare samt des dazugehörigen Verwaltungsapparats neu festgelegt. Die neue Kommission unter Präsident Jean-Claude Juncker, die seit November 2014 im Amt ist, hat den Reformprozess weiter vorangetrieben. Um die Kommission zu stärken, stattete Juncker seine Vizepräsidenten mit mehr Macht aus. Deshalb ist Federica Mogherini nun allen anderen Kommissaren im Bereich Außenbeziehungen übergeordnet. Zudem leitet sie den Europäischen Auswärtigen Dienst.

Allerdings steht mehr an als Verwaltungsreformen. Die EU braucht eine übergreifende strategische Vision, die alle ihre Institutionen und die 28 Mitgliedsländer einbindet. Diese Vision muss zeigen, was die EU weltweit erreichen will, welche politischen Instrumente dafür nötig sind und wie die Umsetzung erfolgen soll. Die SDG-Agenda bietet der EU die seltene Gelegenheit, ihre globale Strategie neu zu definieren.

Im Amtsjargon der EU ist Entwicklungspolitik eine „geteilte Zuständigkeit“. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten zusätzlich zu den Maßnahmen der EU-Institutionen eigene bilaterale Programme durchführen.

Tatsächlich ist die beliebte Aussage, die EU sei der weltweit größte Geber von Entwicklungshilfe (official development assistance – ODA), nicht ganz zutreffend. Zwar übertrifft die ODA der EU und ihrer Mitglieder zusammengenommen die ODA anderer OECD-Länder. Allerdings verfolgen die meisten EU-Mitgliedstaaten ihre eigenen Strategien und haben bislang wenig Interesse gezeigt, diese enger mit der EU zu verzahnen. Daher fällt es der EU schwer, ihr finanzielles Gewicht zu politischem Einfluss zu machen – und zwar sowohl in ihren Beziehungen zu einzelnen Entwicklungsländern als auch in den internationalen Foren, in denen globale Regeln definiert werden.

Der institutionelle Apparat, über den die EU ihre Entwicklungspolitik plant und umsetzt, ist komplex. Viele Akteure sind beteiligt. Die Europäische Kommission ähnelt einer europäischen Regierung: Sie hat die Aufgabe, die Gesetzgebung auf den Weg zu bringen und die EU-Verwaltung zu kontrollieren. Innerhalb dieses Verwaltungsapparats leitet Kommissar Neven Mimica die Generaldirektion für Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (DEVCO).

Für viele ODA-Maßnahmen sind die sogenannten EU-Delegationen verantwortlich. So heißen die botschaftsähnlichen Büros, die der Europäische Auswärtige Dienst auf anderen Kontinenten unterhält. Die Kommission ist einerseits selbst entwicklungspolitisch aktiv, andererseits hat sie die Aufgabe, die europäischen Geber zu koordinieren und für Komplementarität zu sorgen.

Ein Entwicklungsausschuss des Europäischen Parlaments überwacht die Arbeit der Kommission. Das Parlament gewinnt zunehmend an Einfluss. Allerdings haben die Regierungen der Mitgliedstaaten nach wie vor mehr Macht. Sie setzen zum einen ihre eigene ODA-Politik um, haben aber andererseits auch auf EU-Ebene ein direktes Mitspracherecht. Ihr wichtigstes Forum ist der halbjährliche Entwicklungsministerrat, der sich aus nationalen Ressortleitern oder den anderen für das Thema verantwortlichen Spitzenpolitikern zusammensetzt. Der Ministerrat bezieht Stellung zu den Vorschlägen der Kommission und hat das letzte Wort zu deren Verabschiedung.

In verschiedenen Arbeitsgruppen und Ausschüssen des Entwicklungsministerrats beeinflussen die Mitgliedstaaten auch die politischen Richtlinien. Sie haben Einfluss auf die Politikformulierung, was etwa Budgethilfe, Länderstrategien oder Konditionalitäten angeht.

Die Mitgliedstaaten haben aber auch Einfluss auf die Umsetzung von EU-Programmen, weil diese häufig von nationalen Organisationen durchgeführt werden. GIZ und KfW gehören zu den wichtigsten Durchführungsorganisationen. So wurden von 2008 bis 2012 mehr als 320 Millionen Euro aus dem Europäischen Entwicklungsfonds (EDF) über deutsche Institutionen vergeben. Der EDF wird gemeinsam von der Kommission, dem Europäischen Auswärtigen Dienst und der Europäischen Investitionsbank geführt. Er wurde für die Entwicklungszusammenarbeit mit ehemaligen Kolonien der EU-Mitgliedstaaten in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP-Staaten) sowie die übrigen Überseegebiete eingerichtet. Von 2008 bis 2012 verfügte der Fonds über mehr als 21 Milliarden Euro.

Dem EU-System wird oft vorgeworfen, zu komplex zu sein. Auch Regierungen der Mitgliedsstaaten teilen diese Ansicht. Allerdings ist der Informationsaustausch in der EU über die Jahre besser geworden. Auch politische Maßnahmen werden inzwischen besser koordiniert. Trotzdem ist die Abstimmung nach wie vor unzureichend. Einige EU-Mitglieder zeigen auch wenig Bereitschaft, ihre bilateralen Programme in einzelnen Partnerländern mit denen der Kommission und anderer Mitgliedsstaaten zu koordinieren. Eine gemeinsame Politik wäre sinnvoll.

Kommissionspräsident Juncker ist sich der Herausforderungen bewusst. „Wir müssen die Instrumente der europäischen Außentätigkeit besser zusammenfügen“, sagt er. „Handelspolitik, Entwicklungshilfe, unser Beitrag in internationalen Finanzinstitutionen und unsere Nachbarschaftspolitik sollten nach ein und derselben Logik kombiniert und befolgt werden.“

Vor dem Hintergrund der Euro-Krise und Rezession in vielen Mitgliedsländern war die EU in letzter Zeit ziemlich auf sich selbst bezogen. Das hat den Impuls, die Außentätigkeit besser zu koordinieren, gebremst. Eine kohärente EU-weite Vision für die Weltpolitik, die globalen Ressourcen und die Menschheit gibt es nicht. Die Sicherheitsstrategie der EU und ihre Nachbarschaftspolitik, die eigentlich die Beziehungen und Lebensstandards in Nordafrika, dem Nahen Osten und Osteuropa verbessern soll, müssen mit der Entwicklungspolitik übereinstimmen. Bisher ist das noch nicht wirklich der Fall. Der Arabische Frühling und aktuell die Ukraine-Krise bestätigen, dass Verbesserungsbedarf besteht.

Die SDGs bieten die Chance, vieles zu verbessern. Da sie Ziele für alle Länder formulieren, nicht allein für Entwicklungsländer, ist mehr vonnöten als eine kohärente Gestaltung der EU-Außenbeziehungen. Die EU muss auch darüber nachdenken, wie sie die SDGs innerhalb der EU erreichen kann.

Svea Koch ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE).
svea.koch@die-gdi.de

Mark Furness forscht ebenfalls am DIE.
mark.furness@die-gdi.de