Aufstockungsbedarf

Koordiniertes Handeln für öffentliche Güter fällt immer schwer, und für globale öffentliche Güter gilt das erst recht. 1997 schloss die Konferenz der Vertragsparteien (COP – conference of parties) der UN Rahmenkonvention zum Klimawandel (UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change) in Kyoto ein vielversprechendes Abkommen. Das Kyoto-Protokoll bezifferte verbindliche Emissionsreduktionen in Industrieländern, wobei diese selbst entscheiden konnten, wie sie das schaffen würden.

Ein Flexibilitätselement war, dass reiche Länder eigene Emissionen mit Reduktionen in Entwicklungsländern kompensieren durften. Das war oft billiger und sollte Entwicklung in benachteiligten Weltgegenden in Schwung bringen. Es ging einerseits um die Verantwortung für historisch erfolgte Atmosphärenbelastung, aber auch um Win-win-Konzepte. Synergien sind wichtig. Es muss berücksichtigt werden, dass Indien 2014 pro Kopf nur zwei Tonnen CO2 emittierte, während die Vergleichszahl für die EU acht Tonnen betrug – und für die USA sogar fast 20 Tonnen. Ohnehin verfügen wohlhabende Ökonomien über mehr Ressourcen als arme.

Leider scheiterte das Kyoto-Protokoll. Einige wichtige Länder stiegen aus. Sie fürchteten, die Reduk­tionspflichten könnten ihre Wettbewerbschancen beeinträchtigen. Die USA ratifizierten das Protokoll nie.

Dieses Scheitern löste Misstrauen aus, das fast zwei Jahrzehnte lang neue Übereinkommen verhinderte. Der Klimawandel ging aber weiter, so dass Klimaschutz von Jahr zu Jahr zu einer schwierigeren Aufgabe wurde.

Die Staatengemeinschaft ist in verschiedene Gruppen, deren Zusammensetzung auf Interessen und Verwundbarkeiten beruht, sich aber immer wieder ändert, gespalten. Teils überschneiden sich die Gruppen. Eine Einigung darüber, was gegen die globale Erwärmung zu tun ist und wer das tun muss, fiel schwer.

Chancen für frühes präventives Handeln wurden verpasst und mehrere Marken irreversibel überschritten. Im März 2016 stieg beispielsweise der CO2-Gehalt der Atmosphäre auf mehr als 400 Millionstel (PPM – parts per million), was im Lauf unseres Lebens so bleiben wird, weil Klimagase lange in der Luft bleiben.

Höchste Zeit

2015 Jahr schloss die COP in Paris endlich ein Abkommen – als die Folgen des Klimawandels schon hart und deutlich zu spüren waren. Es war höchste Zeit. Das Vertrauen der Menschen, dass Regierungen kompetent handeln können, hatte schon zu schwinden begonnen. Ohne Ergebnis wäre es ganz erloschen. Leider bleibt aber ungewiss, ob das Pariser Abkommen wie angestrebt den Temperaturanstieg weltweit auf durchschnittlich zwei und möglichst sogar nur 1.5 Grad über dem Niveau von 1990 begrenzt.

Dieses Ziel steht in Artikel 2, der auch Kernpunkte enthält. So tragen etwa alle Länder „gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortung“, wobei die jeweiligen nationalen Umstände und Handlungsfähigkeiten zu berücksichtigen sind. Jedes Land bestimmt selbst, was es tun wird. Als weitere Ziele nennt Artikel 2:

• die Anpassung an den Klimawandel und die Stärkung der Anpassungsfähigkeiten,
• die Förderung emissionsarmer Entwicklung bei Gewährleistung der Ernährungssicherheit, und
• Finanzströme, die diesen Zwecken dienen.

Dennoch betragen die Chancen der Menschheit, die Zwei-Grad-Grenze einzuhalten, derzeit nicht einmal 66 Prozent. Was die Regierungen bislang versprochen haben, würde die Temperaturen im Schnitt sogar um mehr als vier Grad steigen lassen! Was hat Paris also gebracht?

• Erstens ist es das erste Abkommen seit der COP in Kyoto 1997. Dieser Erfolg ist wichtig.
• Zweitens fordert es die Unterzeichner auf, ihre Klimaschutzpläne zu melden. Es wird gehofft, dass die Summe dieser von den Staaten selbst festgelegten Handlungsabsichten (INDCs – intended nationally determined contributions) irgendwann reichen wird.
• Drittens lädt das Abkommen alle Vertragsparteien ein, ihre INDCs bei künftigen COPs aufzustocken, um die Kluft zwischen Zusagen und Ziel zu verringern.

Dieses Konzept kann funktionieren. Es bestehen aber Zweifel, dass es das tun wird. Wie erwähnt reichen die bisherigen INDCs bei Weitem nicht aus. Es ist also massives Aufstocken nötig, wofür es aber keine Garantie gibt. Die erste Zwischenbilanz der INDCs ist für 2020 angesetzt. Dann sollen auch weitere Zusagen gemacht werden. Vier Jahre sind angesichts des schnellen Klimawandels aber viel Zeit.

Eine weitere Sorge ist, dass manche INDCs auf fehlgeleiteter, politisch manipulierter Information beruhen könnten. Zudem waren die Ausgangsdaten des Pariser Business-as-usual-Szenarios zu optimistisch. Die weltweiten Emission überschreiten es bereits. Dieses Problem hat unter anderem damit zu tun, dass die Berichte des Intergovernmental Panel on Climate Change die volle Dramatik der Lage immer noch nicht deutlich genug beschreiben. Insgesamt hat die Arbeit des IPCC die Klimapolitik aber vorangebracht (siehe Kasten).

Auf der Habenseite steht, dass die INDCs sinnvolle erste Schritte zu einem kohärenten internationalen System der Emissionseinsparung sind. Sie übertreffen auch, was die Staaten ohnehin getan hätten. Obendrein ist das Paris-Abkommen schon nach elf Monaten in Kraft getreten, weil viele Staaten es in Rekordzeit ratifiziert haben.

Je klarer Politiker sehen, was der Treibhauseffekt hinsichtlich Ernährungssicherheit, Gesundheit, Sturmrisiken und andere Dinge bedeutet, umso eher sind sie bereit zu handeln. Es hilft auch, wenn sie die wirtschaftlichen Chancen des Klimaschutzes, was Beschäftigung, neue Branchen und Wirtschaftswachstum angeht, verstehen. Je mehr Synergien sie erkennen, umso leichter gelingt Klimaschutz.

Der Bedarf an internationaler Zusammenarbeit bleibt auch ohne die verbindlichen Reduktionsziele von Kyoto riesig. Damit die INDCs so anspruchsvoll werden können, wie sie sein müssen, ist es nötig, die institutionellen Kapazitäten der Entwicklungsländer zu stärken. Alle Staaten müssen in die Lage kommen, die nötige Politik zu konzipieren und umzusetzen – und dafür sind Forschungs- und Analysekompetenz nötig.

Internationale Zusammenarbeit für den Klimaschutz beruht auf komplexen Motiven. Je mehr zusammengearbeitet wird, desto größer wird das wechselseitige Vertrauen. Die große Frage ist, wie die internationale Zusammenarbeit mehr Wirkungskraft bekommt. Forschung ist nützlich, aber letztlich müssen Regierungen die richtige Politik verfolgen und nötige Anreize schaffen.

Leena Srivastava ist die Vizekanzlerin der TERI University in Delhi.
leena@teri.res.in

Arun Kansal ist Professor an der TERI University und derzeit beurlaubt.