Raus aus der Schuldenfalle

In der aktuellen Global Debt Governance gibt es kein Verfahren, das die Umstrukturierung von Auslandsschulden eines zahlungsunfähig gewordenen Staates rechtzeitig und zügig umsetzt. Im Gegenteil: Langwierige und ungeregelte Prozesse verhindern laut dem IWF oft eine schnelle Umschuldung, wie in den Fällen Argentinien, Republik Kongo, Tschad und Gambia. Diese sind sowohl für die Gläubiger als auch für die Schuldner häufig sehr kostspielig.

Die Internationale Gemeinschaft hat den Entwicklungsländern infolge der Pandemie nicht nur umfangreiche Finanzmittel bereitgestellt (siehe hierzu meinen Kommentar auf www.dandc.eu), sondern auch neue Instrumente zur Verhinderung und Bewältigung von Überschuldung geschaffen:

• Zum einen hat die Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) die Initiative zur Aussetzung des Schuldendienstes (Debt Service Suspension Initiative – DSSI) ins Leben gerufen. Das ist ein Schuldenmoratorium für Länder mit niedrigen Einkommen, um kurzfristige Liquiditätsprobleme zu lösen.
• Zum anderen hat die G20 den Gemeinsamen Rahmen für die Behandlung von Schulden über die DSSI hinaus (Common Framework for Debt Treatment beyond DSSI) zur Umstrukturierung und wenn nötig auch zum Erlass von Schulden (siehe hierzu meinen Beitrag auf www.dandc.eu) in dieser Ländergruppe eingeführt. Damit sollen Zahlungsunfähigkeit und langwierige Zahlungsschwierigkeiten bewältigt werden (Berensmann et al. 2021).

Während viele einkommensschwache Länder bis Januar 2022 am Schuldenmoratorium teilgenommen haben, haben nur drei Länder, nämlich Tschad, Äthiopien und Sambia, das Common Framework in Anspruch genommen. Und in diesen Ländern hat sich die Umsetzung laut IWF verzögert. Die Koordinierung der vielen Akteure (diverse Gläubiger und verschiedene Behörden der verschuldeten Länder) ist sehr schwierig.

Außerdem beteiligen sich die privaten Gläubiger zum Teil nicht. Beispielsweise verzögert sich im Tschad die Umstrukturierung eines umfangreichen privaten Kredits. Ein weiterer Nachteil des Common Framework ist, dass nur Länder mit niedrigem Einkommen teilnahmeberechtigt sind. Laut IWF-Direktorin Kristalina Georgieva müssen schnell Maßnahmen zur Umsetzung des Common Framework getroffen werden (Georgieva / Pazarbasioglu 2021).

Insolvenzverfahren für Staaten

Ein weiteres Instrument zur Umstrukturierung und zum Erlass von Staatsschulden könnte ein Insolvenzverfahren für souveräne Staaten sein. Darüber wird seit der Asienkrise Ende der 1990er Jahre intensiv diskutiert. Der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung spricht sich für die Unterstützung eines solchen Verfahrens aus.

Wie in einem Insolvenzverfahren für Unternehmen würde ein Rechtsrahmen für die zahlungsunfähigen Staaten geschaffen, um zu klären, welche Gläubiger in welchem Umfang bedient werden. Solch ein Verfahren hätte vier wesentliche Vorteile:

• Es bietet einen vorhersehbaren und transparenten Fahrplan für die Umstrukturierung und wenn nötig auch den Erlass von Schulden. Es kann also schnell und systematisch gehandelt werden.
• Anders als andere Instrumente des Global Debt Governance-Systems bezieht ein Insolvenzverfahren grundsätzlich alle Gläubiger mit ein. Sie werden folglich gleich behandelt. Das Common Framework hingegen betrifft nur Darlehen von bilateralen staatlichen und privaten Gläubigern, nicht aber von multilateralen Finanzinstitutionen. Letztere haben bislang einen bevorzugten Status (preferred creditor status), weil ihre finanzielle Tragfähigkeit als besonders wichtig gilt.
• Ein Insolvenzverfahren würde grundsätzlich für alle Staaten gelten. Am Common Framework hingegen können nur Länder mit niedrigen Einkommen teilnehmen.
• Insolvenzverfahren betreffen sämtliche Schuldenarten (Berensmann 2018).

Trotz der Vorteile, bleibt Staatsinsolvenz als Rechtsinstrument umstritten. In der Tat wären solche Verfahren mit einer Reihe von Problemen verbunden. Das Verfahren selbst wäre kompliziert und seine Durchsetzung nach internationalem Recht schwierig. Alle beteiligten Akteure müssten das Verfahren akzeptieren, und alle Staaten müssten es in nationales Recht umsetzen. Und selbst dann wäre noch nicht sichergestellt, dass alle Gläubiger wirklich mitmachen.

Bislang lehnen viele Schuldner- und Gläubigerländer solch ein Verfahren ab. Die Schuldnerregierungen befürchten zum Teil, dass sie den Zugang zu internationalen Kapitalmärkten verlieren könnten, wenn ein Verfahren eröffnet wird. Die Gläubiger stehen einem Insolvenzverfahren häufig kritisch gegenüber, weil es Schuldnerländern einen Anreiz bieten könnte, es zur Umstrukturierung und zum Erlass ihrer Schulden auszunutzen (Berensmann 2018).

Trotz dieser Kritik stellt ein Insolvenzverfahren für Länder ein wichtiges noch fehlendes Instrument der Global Debt Governance dar. Anders ist die zügige und geordnete Um- und/oder Entschuldung unter Beteiligung aller Akteure nicht sicherzustellen.

Literatur

Berensmann, K., Chavula, H. K., Chiumia, A., Ekeruche, M. A., Ndung’u, N., Ordu, A., Senbet, L. W., Shimeles, A., 2021: Covid-19: how can the G20 address debt distress in SSA? T20 Policy Brief Task Force 9 “International Finance”, September 2021.

Berensmann, K., 2018: The global debt governance system for developing countries: deficiencies and reform proposals. Published on Third World Thematics: A Third World Quarterly (TWQ ) Journal, 2 (6), 863-881.

Georgieva, K., und Pazarbasioglu, C., 2021: The G20 common framework for debt treatments must be stepped up. IMF Blog 2. Dezember, Washington D.C.

Kathrin Berensmann ist Senior Researcher und Projektleiterin beim Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE).
kathrin.berensmann@die-gdi.de