Fluch des Öls
[ Von Elke Grawert und Atta El-Battahani ]
Die gegenwärtige Verteilung von Macht und Wohlstand in Sudan ist ein Erbe der Kolonialherrschaft (1898–1956). Im Nordsudan baute das britisch-ägyptische Kondominium eine Exportlandwirtschaft auf. Den Süden verwalteten die Briten separat und vernachlässigten seine Bedürfnisse. Im Norden sicherten traditionelle religiöse Führer ihre Interessen in Politik sowie Renteneinnahmen aus der Wirtschaft. Nach der Unabhängigkeit im Jahr 1956 übernahmen sie die Macht. Die gegenwärtige, von der National Congress Party (NCP) dominierte Regierung ist nur das letzte aus einer langen Serie von Regimen, denen es vor allem um ihre wirtschaftlichen und politischen Privilegien ging (Woodward, 2002).
Seit der Unabhängigkeit dominiert der Block arabisierter Muslime aus dem Flussgebiet zwischen Weissem und Blauem Nil (Riverine Arabised Muslim Power Bloc, RAMP) die Politik. Er ließ die Regionen jenseits der Hauptstadt Khartum und des Nildreiecks verarmen (El-Battahani, 2002). Regionale Unterschiede und Ausschluss von Macht und Wohlstand – ob tatsächlich oder nur empfunden – führten zu ethnischen Konflikten und bewaffneten Widerstandsbewegungen.
Jahrzehntelange Kämpfe
Drei politische Eingriffe der Militärregierung von Jaafar Numeiri lösten 1983 den Bürgerkrieg im Südsudan aus:
Die Regierung ignorierte frühere säkulare Prinzipien, um ihre Machtbasis bei den islamischen Parteien zu stärken. Das gipfelte darin, dass Numeiri die islamische Scharia im gesamten Sudan für gültig erklärte – unabhängig von der religiösen Prägung der einzelnen Regionen.
Darüber hinaus suspendierte die Regierung einseitig eine Übereinkunft, die sie 1972 mit der südsudanesischen Widerstandsbewegung geschlossen hatte. Das Abkommen hatte dem vornehmlich christlichen Teil des Landes regionale Autonomie garantiert.
Schließlich plante die Regierung, im Südsudan Öl zu fördern, ohne die Region fair zu beteiligen.
Kurz: Die führenden RAMP-Politiker wollten die islamisch-arabische Herrschaft über den gesamten Sudan ausweiten. Dagegen nahm die Sudanesische Volksbefreiungsarmee (SPLA) im Süden den Kampf auf.
1985 stürzte ein Volksaufstand das Numeiri-Regime. 1988 ergriff eine demokratisch gewählte Regierung sogar eine Friedensinitiative im Süden. Bereits ein Jahr später jedoch putschte die Nationale Islamische Front (NIF), setzte die Verfassung außer Kraft und verbot sämtliche politischen Parteien. Kaum an der Macht, startete die NIF ein von ihr so genanntes „Zivilisationsprojekt“. Ziel war die totale Islamisierung der Gesellschaft. Die Armee, Milizen und „Volksverteidigungskräfte“ verwüsteten den Süden und die Nuba-Berge im Westen des Landes. Die Regierung duldete die widerrechtliche Landaneignung durch große Agrarinvestoren. Die ländliche Bevölkerung wurde vertrieben, um Platz für die Ölförderung zu gewinnen.
Vermittlungsbemühungen und Druck aus dem Ausland halfen, den Bürgerkrieg in Südsudan durch das „Umfassende Friedensabkommen“ (CPA) zu beenden. In Khartum wurde eine „Regierung der nationalen Einheit“ (GoNU) aus NCP und SPLM, dem zivilen Flügel der SPLA, gebildet. Das Friedensabkommen ist ein Fahrplan für die Reform des gesamten Landes; bisher marginalisierten Teilen der Bevölkerung werden mehr Mitspracherechte eingeräumt.
Doch trotz der Waffenruhe im Südsudan sind die bisherigen Ergebnisse insgesamt dürftig. Ein Teilerfolg besteht darin, dass der Südsudan eine gewisse Autonomie genießt. Es gibt wieder eine regionale Regierung, die von SPLM-Ministern dominiert wird. Die säkulare regionale Verfassung enthält das Recht der Bevölkerung auf eine Volksabstimmung im Jahr 2011 über ihre Unabhängigkeit von Khartum. Darüber hinaus hat die Beteiligung der SPLM an der Regierung in Khartum dazu beigetragen, dass im Süden die Kämpfe nicht wiederaufgeflammt sind.
Die Verteilung des Wohlstands bleibt jedoch entscheidend für einen zukünftigen Frieden. Das heikelste Thema ist die Kontrolle des Ölsektors. Entlang der Grenze zwischen Nord- und Südsudan verläuft ein Ölgürtel; wichtige Ölfelder liegen im Süden. Im Westen existieren Ölfelder, über deren Gebietszugehörigkeit die Volksabstimmung 2011 entscheiden wird.
Das Friedensabkommen enthält klare Vorgaben zu diesem Thema. Jetzt kommt es auf die Umsetzung an. Danach erhalten der Norden und der Süden jeweils die Hälfte der Öleinnahmen, abzüglich zwei Prozent für jeden ölproduzierenden Bundesstaat. Das Friedensabkommen sieht zudem besondere Entwicklungsbemühungen für den kriegszerstörten Süden vor. Die UN-Mission für Sudan (UNMIS) soll den Prozess sechs Jahre lang überwachen. Es wurden zwei von der Weltbank verwaltete Multi-Geber-Fonds eingerichtet, einer für den Sudan insgesamt, der andere allein für den Süden. Sowohl die Einheitsregierung in Khartum als auch die Regionalregierung im Süden sollten eigentlich einen Anteil aus ihren Öleinnahmen beisteuern, was bislang aber kaum geschehen ist.
Als das Friedensabkommen unterzeichnet wurde, gab es große Hoffnungen auf Reformen. Die Menschen im ganzen Land erwarteten mehr Teilhabe an der Politik. Sie wollten, dass die Hauptprobleme des Sudan – Land- und Wasserrechte sowie die Umverteilung der Öleinnahmen – sofort angegangen werden. Stattdessen gab es Rückschritte und Verzögerungen. Heute erscheint der gesamte Friedensprozess in Gefahr.
Blockierte Reformen
Der erste große Rückschritt war der vorzeitige Tod von SPLA/M-Führer John Garang, der als erster Südsudanese Vizepräsident des Landes wurde. Im Süden wie im Norden sah die Bevölkerung einen nationalen Helden in ihm, der die Hoffnung auf Einheit und Wohlstand verkörperte. Das Friedensabkommen war möglich geworden, weil der moderate NCP-Flügel sich Garang angenähert hatte; die weitere Zusammenarbeit sah vielversprechend aus. Deshalb war Garangs Tod durch einen Hubschrauberabsturz im Juli 2005 ein schwerer Schlag. Die moderaten Kräfte innerhalb der NCP wurden seitdem an den Rand gedrängt, der Einfluss der
Falken ist gewachsen.
Die NCP möchte offensichtlich den kleinen Zirkel arabisierter Muslime an der Macht halten. Einflussreiche Führer propagieren eine ultrarechte Ideologie und betreiben Hasspolitik, indem sie die Bevölkerungsmehrheit glauben machen, die afrikanische Kultur bedrohe die islamisch-arabische Lebensart. Diese Identitätspolitik untergräbt die Vision von Frieden und Einheit im Friedensabkommen, die im Norden Zustimmung hervorgerufen hatte.
Laut Friedensabkommen sollten zur Lösung wichtiger Aufgaben mehrere Kommissionen gebildet werden. Bis Ende 2006 waren allerdings weder die Nord-Süd-Grenzkommission, die Kommission für den öffentlichen Dienst, die Landkommission, die Ölkommission noch die Nationale Wahlkommission gebildet worden. Diese Verspätung ist ein weiterer Hinweis auf den wachsenden Einfluss der Hardliner. Das Friedensabkommen räumt Gewerkschaften und anderen Organisationen neue Spielräume ein, doch in der Praxis werden zivilgesellschaftliche Organisationen unterdrückt, sobald sie politische Forderungen stellen oder die Regierung kritisieren.
Auf der anderen Seite zeigt die SPLM kein klares Profil in der GoNU, deren Hauptsorge die Kontrolle der Bodenschätze ist. Die bisherige Umsetzung des Friedensabkommens verdeutlicht die Dominanz der RAMP-Kräfte:
Bis August 2006 wurden planmäßig 65 Prozent der sudanesischen Armee aus den meisten Gebieten Südsudans zurückgezogen. Allerdings werden die verbleibenden Truppen jetzt entlang der Süd-Nord-Grenze nahe der südlichen Ölfelder konzentriert.
Die NCP hat das Ministerium für Energie und Bergbau übernommen, obwohl es in den Verhandlungen der SPLM zugesprochen worden war. Dies hat zu Enttäuschung im ganzen Land geführt.
Die Regierung in Khartum hindert die UN-Mission an der Überwachung des Friedensprozesses in der ölreichen Abyei-Region entlang der innersudanesischen Grenze. Das haben unsere Recherchen ergeben; die Vereinten Nationen bestätigten das in einer Pressemeldung (UN, 2006).
Die NCP tut alles in ihrer Macht stehende, um den Friedensprozess zu verlangsamen, und zementiert gleichzeitig einen prekären Status quo. Sie dominiert die GoNU und lenkt die Aufmerksamkeit vom Friedensabkommen mit Südsudan ab. Neue Kriege in anderen vernachlässigten Regionen des Landes scheinen jetzt wichtiger, beispielsweise in Darfur. Die internationale Öffentlichkeit beachtet die Lage im Süden kaum noch.
Innerhalb der GoNU hat die SPLM wenig Einfluss. Sie hat nicht auf einer schnellen Verwirklichung des Friedensabkommens bestanden. Ihre Schwäche hat mehrere Ursachen: Ein Grund ist die schwierige Umwandlung von einer militanten Widerstandsbewegung in eine funktionierende politische Partei. Zudem haben die SPLM-Führer sich vor allem auf die Regierung des Südsudan konzentriert, deren Hauptanliegen regionale Sicherheit ist. Die Regionalversammlung hat 27,5 Prozent des Haushalts für Verteidigung und Sicherheit vorgesehen.
Anhaltende Spannungen im Süden
Die GoSS ist unter Druck. Sie bemüht sich, die unterbezahlten Soldaten zu kontrollieren, die für die Befreiungsarmee gekämpft haben und immer noch Waffen tragen. Die Furcht vor einem Zusammenbruch der Waffenruhe ist begründet. Dazu könnte es kommen, wenn die Regierungspartei NCP die landesweiten Wahlen 2008 verliert oder der Süden in der Volksabstimmung 2011 für die Unabhängigkeit stimmt.
Die zehn Bundesstaaten Südsudans verwirklichen das Friedensabkommen unterschiedlich schnell. Bis Ende letzten Jahres hatten einige noch nicht einmal funktionstüchtige Regierungen, da die Benennung politischer Vertreter Machtkämpfe zwischen Parteien, Parteiflügeln und anderen einflussreichen Kräften mit sich bringt. Führer von Milizen erhielten oft Regierungsposten oder Parlamentssitze als Belohnung für die Auflösung oder die Integration ihrer Truppen in die nationale Armee oder die SPLA. Nach unseren Beobachtungen hat sich die Zahl der lokalen Verwaltungseinheiten stark erhöht – offensichtlich sollen Posten die Bedürfnisse ambitionierter Führer befriedigen.
Die ölproduzierenden Bundesstaaten haben einen Vorteil: Zusätzlich zu den zwei Prozent Extra-Öleinnahmen profitieren sie von ausgebauten Verkehrswegen, die die hauptsächlich chinesischen und malaysischen Ölgesellschaften in der Region anlegen. Aber Benzin ist für lokale Konsumenten immer noch sehr teuer. Das meiste Öl wird durch eine Pipeline nach Port Sudan am Roten Meer geleitet und exportiert.
Die Landfrage ist nach wie vor ungelöst. Die Ölfelder liegen in Gebieten, in die Flüchtlinge und Vertriebene zurückkehren wollen. Gewaltfreie Lösungen werden benötigt, die den konkurrierenden Interessen der Ölinvestoren und der zurückkehrenden Bauern und Viehhirten Rechnung tragen. Milizionäre der Regierung in Khartum werden jedoch als Sicherheitsbeamte für die Ölindustrie eingesetzt. Im Bundesstaat Jonglei und am Oberen Nil flammt die Gewalt zwischen Milizen, Kriegsherren, regulären Soldaten und bewaffneten Einwohnern immer wieder auf. Die Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration bewaffneter Gruppen kommt kaum voran. Weder die Regierungen in Khartum und im Südsudan noch internationale Organisationen kümmern sich ausreichend darum.
Zusammenfassung und Empfehlungen
Das Friedensabkommen ist der Versuch, kulturelle, ökonomische, soziale und politische Konflikte durch institutionelle Reformen zu lösen. Es soll den marginalisierten Süden und andere Regionen stärken, indem die Macht des Zentralstaates verringert wird. Eine reformierte Justiz und Kommissionen für politische Schlüsselfelder sollen die Reformen in der Übergangsperiode begleiten; internationale Friedenstruppen sollen den Prozess überwachen.
Die Ergebnisse enttäuschen jedoch. Die sudanesische Bevölkerung hat keinen friedlichen, graduellen Umbau der Machtstrukturen erlebt. Die Zeit seit Unterzeichnung des Friedensabkommens ist durch eine blockierte Demokratisierung und einen instabilen Frieden gekennzeichnet. Privilegierte Teile der RAMP-Fraktion – gegenwärtig vertreten von der NCP – fürchten, ein echter Frieden würde sie zu viel ihrer ökonomischen Gewinne kosten. Tatsächlich aber würde die Einbeziehung marginalisierter Gruppen die Stabilität fördern. Und wirtschaftliches Wachstum würde den zu verteilenden Kuchen vergrößern.
Der NCP-Führung muss deshalb verdeutlicht werden, dass ein offeneres politisches System langfristig auch im Interesse ihrer Anhänger ist. Einige Gruppen innerhalb der NCP sträuben sich jedoch gegen jeden Schritt in Richtung eines stärker inklusiven politischen Systems. Die GoNU, die Oppositionsparteien und die Zivilgesellschaft müssen sich gegen diesen Widerstand zusammentun.
Die Formel des Friedensabkommens zur Teilung von Macht und Wohlstand ist bislang ohne Wirkung geblieben. Die Aufgabe besteht darin, einer fragmentierten Gesellschaft nach dem Krieg wieder auf die Beine zu helfen. Langfristig ist es möglicherweise sinnvoller, kleine, lokal akzeptierte Institutionen zu stärken, anstatt auf große, landesweite Programme zu setzen. Statt darüber zu streiten, wie der Wohlstand umverteilt werden soll, sollte durch integrierte Entwicklungsprogramme auf der Basis von Öl und Hilfe das Wachstum angekurbelt und die Wirtschaftsleistung erhöht werden. Wenn solche Programme auf bislang vernachlässigte Regionen konzentriert werden, dann könnten sie den Grundstein für einen dauerhaften Frieden legen.
Auf jeden Fall wäre es falsch, nur jenen Gruppen Aufmerksamkeit zu schenken, die gewaltsame Mittel anwenden. Wenn friedliche Interessensgruppen und Bevölkerungsteile vernachlässigt werden, dann wird das die Gewaltbereitschaft in der Gesellschaft zusätzlich verstärken. Mehr Gruppen werden sich bewaffnen – und sei es nur in der Hoffnung, in zukünftigen Friedensabkommen berücksichtigt zu werden. Der Sudan muss diesem Teufelskreis entkommen; internationale Organisationen können dabei eine entscheidende Rolle spielen.
Politische Entscheidungsträger aus dem Ausland, internationale Organisationen, lokale und nationale Intellektuelle, Menschenrechtsgruppen und Akademiker im Sudan und in der Diaspora müssen eng zusammenarbeiten. Sonst drohen Fehler. Im schlimmsten Fall unterstützt die internationale Gemeinschaft einen Prozess, der lediglich die Macht einer kleinen Elite vergrößert, die nicht gewillt ist, bislang unterdrückten Gruppen auch nur rudimentäre Mitsprache zuzugestehen. Auf internationaler Ebene besteht die Gefahr, dass der Darfur-Konflikt die Aufmerksamkeit vom Friedensprozess zwischen Nord- und Südsudan ablenkt. Dieser Prozess muss wieder auf Kurs gebracht werden. Andernfalls droht auch im Südsudan bald wieder Gewalt.
Der Autor und die Autorin danken Prof. Dr. Karl Wohlmuth für seine wertvollen Anmerkungen.