Eine Frage von politischem Interesse

Obwohl die mosambikanische Wirtschaft seit Jahren ein hohes Wachstum verzeichnet, stagniert die Entwicklung des Landes: Armut und Einkommensunterschiede steigen, und der Human Development Index ist immer noch einer der niedrigsten weltweit (Platz 180 von 188). Besserung ist nicht in Sicht, denn die Wirtschaft weist zudem ein chronisches Außenhandelsdefizit auf. Das bedeutet, dass das Land mehr Geld für Importe ausgibt, als es durch Exporte einnimmt, ohne dass die Exportbasis bislang gestärkt wurde. Diese Defizite finanziert das Land über Kredite, Entwicklungshilfegelder und einfließende Auslandsinvestitionen. In jüngsten Skandalen kam zudem ans Licht, dass der Staat sich durch heimliche Geschäfte – unter anderem durch Waffenimporte – massiv verschuldet hat. Geber haben daraufhin teilweise ihre Hilfen eingefroren, die Preise steigen, der Wechselkurs sinkt, Investoren halten sich zurück und für viele Menschen verschlechtert sich der Lebensstandard.

Grundsätzlich können Volkswirtschaften durch Außenhandel Wohlfahrtsgewinne erzielen: Länder, die viele Waren ins Ausland verkaufen, können die Einnahmen für Investitionen in Entwicklung nutzen. In Mosambik aber steigen die Exporte bislang kaum (siehe Kasten), und selbst der vorhandene Außenhandel wirkt nicht armutsmindernd. Das hat mehrere Gründe:

• Kaum lokale Exportunternehmen: Eine vernetzte Ökonomie, einen Mittelstand oder industrielle Cluster gibt es praktisch nicht. Die absolute Anzahl von Unternehmen ist sehr gering – zum Vergleich: Deutschland hat 40 Mal so viele Unternehmen pro Kopf – und größere Unternehmen, die als „Leit“-Exporteure in Frage kämen, gibt es nur wenige.
• Kaum Einbindung lokaler Unternehmen in die Wertschöpfungsketten: Rohstoffe werden meist von internationalen Unternehmen abgebaut und exportiert. Kleine und mittlere Unternehmen als Zulieferer sind kaum eingebunden, da sie entweder nicht vorhanden oder nicht wettbewerbsfähig sind. In der Folge entstehen nur wenig Arbeitsplätze und Einkommen im Land.
• Wenig Know-how-Transfer: Außenhandel bietet die Chance, internationales Know-how ins Land zu holen. Da die meisten Arbeitskräfte in Mosambik einen niedrigen Ausbildungsgrad haben, wäre dieser Wissenstransfer dringend nötig. In Mosambik gibt es allerdings die Tendenz, den Zuzug ausländischer Fachkräfte zum Beispiel durch das Arbeitsrecht zu erschweren. Dies verlangsamt den Aufbau einer produktiven Wirtschaft und einer Exportbasis.
• Falsche Partner: Asiatische Unternehmen bahnen sich zunehmend einen Weg in Infrastrukturprojekte, den Außenhandel und die Rohstoffvorkommen. Internationale Umwelt- und Sozialstandards, Ausbildung oder Nachhaltigkeit spielen für sie zumeist keine große Rolle.

Staat und Entwicklungspolitik bisher kaum erfolgreich

Die mosambikanische Regierung ist bisher wenig erfolgreich darin, das Außenhandelsdefizit zu beheben. Sie propagiert Importsubstitution, was in Mosambiks Konsumökonomie auch dringend notwendig ist, kommt damit allerdings kaum voran.

Auch eine umfassende Außenhandelsstrategie, die Entwicklungsfragen adressiert, gibt es nicht. Zwar entwirft der Staat immer wieder Papiere, aber eine klare Linie fehlt. Dasselbe gilt für die Industriepolitik, die Mittelstandsförderung und die Landwirtschaftsstrategie. Sie sind nicht aufeinander abgestimmt, nicht mit Prioritäten belegt und es stehen nicht die nötigen Mittel und Kapazitäten bereit, um sie umzusetzen. Zudem können einzelne Ministerien oft keine Maßnahmen durchsetzen, die mehrere Sektoren betreffen.

Mittlerweile gibt es immerhin einen konkreten Ansatz zur Exportförderung: Es sollen spezielle Wirtschaftszonen nach chinesischem Vorbild eingerichtet werden (z. B. im Nacala-Korridor oder Belulane-Park bei Maputo), die Exportunternehmen gute Infrastruktur bieten und massive Steuervorteile gewähren sollen. Der Erfolg dieser Sonderwirtschaftszonen bleibt abzuwarten.

Seit vielen Jahren bemühen sich auch die internationalen Geber den Außenhandel zu unterstützen, etwa durch Initiativen wie Aid for Trade. Sie fördern Ministerien, unterstützen Transport und Logistik oder promovieren Tourismus. Abgestimmt ist dies aber meistens nicht und reicht selten bis zu den Ursachen. Seitdem neue Gasvorkommen im Land entdeckt wurden, bieten einige Organisationen Berufsbildungsprogramme für einheimische Firmen, damit sie sich als Zulieferer für die Gas- und Ölförderung qualifizieren können (etwa durch das SOGA-Programm, an dem auch die GIZ beteiligt ist).

Das kürzlich unterzeichnete European Partnership Agreement (EPA) befreit nahezu alle Exporte nach Europa von Quoten und Zöllen und schafft Anreize für europäische Unternehmen, Exportbasen in Mosambik aufzubauen. Doch das muss nichts heißen: Schon das „Everything but Arms“-Abkommen und der „African Growth and Opportunity Act“ boten Möglichkeiten für begünstigten Export, blieben jedoch weitgehend ungenutzt. Zunächst müsste das Wirtschaftsklima im Land verbessert werden.

Erste bescheidene Entwicklungserfolge konnte man in den letzten Jahren im Bereich Zuckerrohr und Tabak beobachten. Mit Hilfe von Auslandskapital und Gebern wurden „Out-Grower“-Programme geschaffen, die Kleinbauern in die Wertschöpfungskette einbinden und ihnen so ein besseres Auskommen ermöglichen.

Handlungsoptionen für die Entwicklungspolitik

Jüngste Studien zeigen, dass die meisten armen Länder in einem ähnlichen Dilemma stecken (Krause/Kaufmann 2011; Altenburg/Lütkenhorst 2015). Gerade sie brauchen intelligente Außenhandels-, Industrie- und Entwicklungspolitik, weil die Märkte es nicht alleine richten. Dafür braucht man aber eben auch gute Regierungsführung – also ein staatliches Interesse am Gemeinwohl und politökonomische Spielregeln, die nicht einer einfachen Limited Access Order folgen, sondern auf dem Weg zu einer Open Access Order sind (siehe hierzu Borowczak/Kaufmann in E+Z 2011/02, S. 69 ff.). In Mosambik gibt es dafür wenig Anzeichen; kurzfristige und partikulare Gewinninteressen überwiegen.

Solch systemische, politökonomische Probleme lassen sich nicht durch reine Außenhandelsförderung lösen, weshalb auch die vielen Bemühungen der internationalen Geber bislang oftmals im Sande verlaufen sind. Die Rahmenbedingungen lassen sich allenfalls langsam, von innen und über zivilgesellschaftliches Engagement beeinflussen. Beharrlichkeit, Geduld, Realismus und die Bereitschaft, mit dem Vorhandenen zu arbeiten, sind Voraussetzungen. Patentrezepte und fertige Modelle werden nicht zum Erfolg führen. Vielmehr gilt es, von der gegebenen Basis her „Inseln der Effizienz“ zu schaffen. Kollektives Handeln wie etwa die „Out-Grower“-Gemeinschaften zu fördern, mag ein Weg in diese Richtung sein.

Friedrich ­Kaufmann ist Leiter der Deutschen Auslandshandelskammer in Maputo, Mosambik.
friedrich.kaufmann@gmx.net

Winfried Borowczak ist Sozialökonom und freier Consultant mit den Schwerpunkten Privatsektorförderung und Organisationsentwicklung in Afrika und portugiesischsprachigen Ländern.
winborow@aol.com

Referenzen

Altenburg, T., Lütkenhorst, W., 2015: Industrial policy in developing countries – failing markets, weak states. London.

Krause, M., Kaufmann, F., 2011: Industrial policy in Mozambique. DIE discussion paper 10/2011, Bonn.