Die nötige Vorbereitung

Etwa 60 Millionen Indigene leben weltweit in Regenwäldern, 40 Millionen davon in Lateinamerika. Weltweit leben weitere 350 Millionen Menschen in oder in Nähe von Wäldern, die für ihre Subsistenzwirtschaft oder Einkommen wesentlich sind. Um Wälder wirksam zu schützen, müssen die Rechte und Interessen aller vom Wald abhängigen Menschen berücksichtigt werden. Ihre Belange erfuhren anfangs in der globalen Klimadebatte wenig Aufmerksamkeit, das hat sich jedoch geändert. Themen wie Landrechte, Forstpolitik, kommunale Selbstverwaltung, Partizipation in öffentlichen Anliegen sowie indigene Rechte rücken auf der internationalen Agenda nach oben.

Forstschutz ist aus Sicht der meisten Regierungen ein globales öffentliches Gut. Der Klimawandel ist eine weltweite Bedrohung, also nutzen Schritte zu seiner Eindämmung der ganzen Menschheit. Wälder speichern nicht nur Kohlenstoff, sie prägen das Klima auch anderweitig. Sie regulieren zum Beispiel Grundwasser und Regenhäufigkeit. Wälder begrenzen auch die Wirkung von Naturkatastrophen. Darüber hinaus ist der Wald der natürliche Lebensraum vieler seltener Arten – und Biodiversität ist ein weiteres globales öffentliches Gut.

Der UN-Klimagipfel auf Bali beschloss 2007 das Konzept REDD – “Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation” (Verringerung von Emissionen durch Entwaldung und zerstörerische Waldnutzung). Es geht darum, Entwaldung zu stoppen, um den Klimawandel zu bremsen. Die Industrieländer sagten zu, finanzielle Anreize für den Schutz der tropischen Wälder in Entwicklungsländern zu schaffen. Mittlerweile wird das Kürzel “REDD+” genutzt, wobei das “+” für Anreize für Aufforstung und Wiederherstellung zerstörter Flächen steht.

Es ist jedoch schwierig, globale Regelwerke zu formulieren. Die Verwaltung von REDD+-Projekten ist zudem besonders komplex (siehe Artikel von Korinna Horta E+Z/D+C 2013/10, S. 380 ff.). Unter anderem muss sichergestellt werden, dass Forstschutz an einer Stelle nicht Entwaldung an anderer Stelle auslöst. Bislang gibt es noch keine Einigung auf ein internationales System zur REDD+-Finanzierung. Einzelne Geberregierungen und multilaterale Institutionen haben jedoch begonnen, Pilotprojekte in verschiedenen Ländern zu fördern.

 Derzeit laufen einige hundert REDD+-Projekte in Lateinamerika. Diese Weltregion hat eine Pionierrolle bei der Erprobung von „Payment for Ecosystem Services“ (Bezahlung von Ökosystemdienstleistungen, PES). Costa Rica, Mexiko und Brasilien gelten als Vorreiter (siehe Kasten nächste Seite), aber auch Bolivien und Ecuador sind mittlerweile recht aktiv. Sie positionieren sich als Vertreter indigener Rechte und des Umweltschutzes.


Verfassungsrang

Die beiden Andenstaaten haben die Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation ILO ratifiziert. Diese erkennt indigene Rechte auf internationaler Ebene an. Beide Staaten haben auch die UN-Deklaration über die Rechte der indigenen Völker in ihre nationale Gesetzgebung übernommen.

Zudem haben sie in den vergangenen Jahren neue Verfassungen verabschiedet, die ihre Länder als „plurinational“ definieren. Ecuadors Grundgesetz vom September 2008 wird oft als die erste „Öko-Verfassung“ der Welt bezeichnet, weil sie Maßgaben zum Schutz der Biodiversität, zur Eindämmung des Klimawandels und zur Regulierung von Ökosystemdienstleistungen enthält. Sie erkennt obendrein die Rechte indigener Gemeinschaften und sogar der Natur selbst an.

 Boliviens Verfassung wurde im Februar 2009 verabschiedet und betont besonders den „plurinationalen“ Charakter des Staates. Traditionelles Recht wurde mittlerweile der offiziellen Gesetzgebung grundsätzlich gleichgestellt (siehe Essay von Peter Strack, S. 35 dieser Ausgabe). Darüber hinaus schreibt die Verfassung eine starke staatliche Verfügungsgewalt über Bodenschätze vor. Ihr zufolge muss zudem die indigene Bevölkerung der Ausbeutung nicht erneuerbarer Ressourcen auf ihrem Land freiwillig, vorher und auf der Basis solider Information zustimmen (free, prior and informed consent, FPIC). Darüber hinaus verabschiedete Bolivien im Jahr 2010 ein Gesetz zur Anerkennung der „Rechte der Mutter Erde“. Es beruht auf der indigenen Vorstellung von der Erdgöttin Pachamama.

Trotz progressiver politischer Absichtserklärungen blieben die Entwaldungsraten beider Länder lange recht hoch. Die Regierungen wollen entsprechend schnell handeln. Ecuadors 10 Millionen Hektar ökologisch wertvoller Primärwälder sind wegen der Ausdehnung der landwirtschaftlichen Nutzflächen, großflächigen Monokulturen und Garnelenzucht bedroht. Auch Bolivien zählt zu den Ländern mit den höchsten Entwaldungsraten pro Kopf.

 Im nationalen Entwicklungsplan für das Gute Leben (Plano Nacional para el Buen Vivir) für die Jahre 2009 bis 2013 steht, dass Ecuador die Abholzungsrate bis 2013 um 30 Prozent zu reduzieren versucht. Anzeichen zufolge ist dieses ehrgeizige Ziel auch wohl erreicht worden. Der Plan sieht außerdem eine neue Forstpolitik vor, die auf dem Programm „Socio Bosque“ von 2008 aufbaut. Es gilt als Grundlage für künftige REDD+-Maßnahmen, weil es mit ökonomischen Anreizen arbeitet. Für die ersten 50 Hektar, auf denen sich ein Besitzer zu Naturschutz verpflichtet, werden jeweils 30 Dollar pro Jahr bezahlt. Der Betrag sinkt auf 20 Dollar, wenn darüber hinaus weitere Flächen geschützt werden. Internationale Finanzierungskonzepte könnten daran anknüpfen.

Boliviens Regierung hat sich dagegen grundsätzlich gegen REDD+ ausgesprochen, weil ein rein auf Marktmechanismen basierendes System zu kurz greife. Allerdings präsentierte die Regierung im gleichen Jahr in ihrer Nationalen Wald- und Klimawandelstrategie (Estrategia Nacional de Bosque y Cambio Climático) eine entwicklungsfähige Alternative. Im Prinzip kann es ebenfalls als REDD+-Grundlage dienen. REDD+ ist in Bolivien aber nach wie vor heftig umstritten.


Indigener Einfluss

Die Verfassungen beider Länder versprechen viel, aber Boliviens Ansatz zur Einbindung indigener Gemeinschaften sieht überzeugender aus. Der nationale Verband der indigenen Völker Boliviens (Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia, CIDOB) bewertet REDD+ durchweg positiv. Die Organisation betont, das Konzept könne den Forstschutz ebenso stärken wie die indigene Verfügungsgewalt über die Wälder.

 Entsprechend setzt sich CIDOB für REDD+-Projekte auf indigenem Land ein und hat sogar im bolivianischen Amazonasgebiet ein subnationales Vorhaben lanciert. Dieses Pilotprojekt wird von der Moore Foun­dation aus Kalifornien sowie den Regierungen der Niederlande und Dänemarks finanziert. Es geht darum, die gewerbliche Kastanien- und Holzproduktion unter lokaler Aufsicht und auf Grundlage von FPIC zu fördern. CIDOB hat auch Lob dafür geerntet, bei anderen indigenen Organisationen für REDD+ zu werben. Allerdings hat sich die Organisation aufgrund interner Spannungen im vergangenen Jahr gespalten. Welchen Einfluss indigene Gemeinschaften künftig auf Boliviens Politik wirklich haben werden, ist noch nicht abzusehen.

Wesentlich komplizierter sind die Dinge in Ecuador, wo sich der nationale Dachverband der indigenen Bevölkerung CONAIE (Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador) allen nationalen Bemühungen zur Umsetzung von REDD+ widersetzt. Er argumentiert, REDD+ unterminiere die Kontrolle der Wälder durch die indigenen Gemeinschaften, weil internationale Regelwerke maßgeblich seien. Dennoch machen einige indigene Gruppen auf lokaler Ebene beim staatlichen Anreizprogramm Socio Bosque mit.

Die Bewegung der Indigenen scheint in Ecuador viel fragmentierter zu sein als in Bolivien. Einige kleinere indigene Organisationen befürworten REDD+ und sehen Chancen, Forstnutzung mit der Sicherung indigener Rechte zu verbinden. Viele der großen indigenen Organisationen opponieren aber gegen das Konzept. Aus zwei Gründen ist die Situation in Boli­vien ganz anders als in Ecuador:
- Wenn es keine funktionierenden Strukturen gibt, die für den Informationsaustausch von Interessengruppen auf allen Ebenen sorgen, kann sich Wissen nicht im genügenden Maße ausbreiten.
- Wenn es auf allen Seiten am politischen Willen mangelt, kann REDD+ nicht gelingen.

Dank weitreichender Dezentralisierungsbemühungen und struktureller Reformen in der Forstwirtschaft seit den 1990er Jahren sind die institutionellen Rahmenbedingungen in Bolivien heute für indigene Partizipation recht vorteilhaft. Die Kompetenzen der subnationalen Gebietskörperschaften wurden erweitert. Die indigene Zivilgesellschaft ist heute in die Kommunalpolitik stark eingebunden. Zudem wurden dank einer ehrgeizigen Bodenreform mehr als 12,6 Millionen Hektar als indigenes Land registriert. Das hilft, substanzielle Geldmittel zu mobilisieren. CIDOB standen in der vergangenen Dekade jährlich mehr als 1 Million Dollar Fördermittel zur Verfügung.

Relevant ist auch, dass die indigene Bevölkerung Boliviens – besonders im Tiefland – bereits seit den 1990er Jahren Erfahrungen mit PES-Projekten hat. Das bekannte Noel-Kempff-Klimaschutz-Programm startete 1997. Das Ziel ist, innerhalb von 30 Jahren Waldstücke, die den Noel-Kempff-Mercado-Park angrenzen, in Schutzgebiete umzuwandeln. Auch kleinere Projekte wurden bereits erfolgreich umgesetzt.

Ecuador hat indigenen Gemeinschaften bislang noch keinen ähnlich großen Handlungsspielraum eröffnet. Die indigene Bewegung scheint sehr viel zersplitterter. Die Beziehung von Staat und indigener Bewegung ist historisch von Misstrauen geprägt. Wiederholte Landkonflikte haben dies weiter verschärft. Offiziell gehört ein Drittel der Fläche Ecuadors – rund 6,3 Millionen Hektar – 14 indigenen Völkern. Dennoch bleiben die Besitzverhältnisse unklar. Zudem hat Ecuador nicht die lange PES-Erfahrung Boliviens.

 
Zentrale Streitpunkte

Hinsichtlich des politischen Willens scheint Ecuador heute ambivalent und intransparent. Die derzeitige Regierung gibt kurzfristigem Wachstum, das auf Rohstoffausbeutung basiert, weiterhin Vorrang vor einer nachhaltigen, langfristigen Entwicklung. Das möglicherweise bezeichnendste Beispiel sind die Ölbohrungen im Yasuní-Gebiet. Sie wurden aufgenommen, nachdem der Versuch gescheitert war, die Geberländer zu Ausgleichszahlungen für den Schutz dieser Region zu bewegen.

Dirk Niebel, in der schwarz-gelben Koalition Bundesminister für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit, lehnte den Vorschlag bekanntlich ab. Dies wurde ihm als Feindseligkeit gegenüber Linken und Ökos ausgelegt, was sein Habitus auch nahelegte. Seine Argumentation war aber stimmig. Niebel sagte, er wolle „Nichtstun“ nicht belohnen, und verlangte ein komplett ausgearbeitetes REDD+-Konzept.

Indigene Interessengruppen wie die CONAIE werfen Ecuadors Regierung derweil vor, sie tue zu wenig, um lokale Gemeinschaften in Entscheidungen einzubinden. CONAIE kritisiert zudem die konfuse staatliche Informationspolitik, wegen der viele Indigene nicht wissen, was für Zuschüsse für welche Art von Vorhaben bereitstehen. Ihnen ist auch nicht klar, ob diese Finanzmittel einen Anreiz, eine Kompensationszahlung, die Begleichung einer historischen Schuld oder einfach nur eine Subvention darstellen sollen.

Boliviens ablehnende Haltung zu REDD+ ist dagegen sehr viel klarer – und vielleicht auch glaubwürdiger. In Übereinstimmung mit ihrer linken, antikapitalistischen Haltung lehnt die Regierung REDD+ wegen der Marktorientierung ab, was vielen indigenen Ängsten entspricht. Gleichzeitig hat die Regierung jedoch Alternativen entwickelt, die ihrer Politik zugunsten der Armen und indigenen Bevölkerung entsprechen.

Trotzdem gibt es auch in Bolivien Schwierigkeiten. Ein international bekanntes Beispiel ist der Tipnis-Wald, wo die Regierung eine Fernverkehrsstraße durch ein Schutzgebiet bauen will. Die lokale Bevölkerung – einschließlich indigener Gruppen – wehrt sich gegen das Projekt. Offensichtlich hat die Regierung ihrer antikapitalistischen Rhetorik zum Trotz Interesse daran, das Wirtschaftswachstum auf konventionelle Weise anzukurbeln. Ihre Reformpolitik hat indessen aber die Kommunalverwaltungen und die indigenen Gemeinschaften gestärkt, sodass diese politisch heute durchaus Einfluss haben.