„Keine Chefdiplomaten“

Nach mehreren Mehrparteienwahlen in Kenia war der jüngste Urnengang sehr turbulent. In ihrem Abschlussbericht schreiben Sie deshalb, dass diese Wahlen nicht den internationalen Standards entsprachen. Warum nicht?
Wir haben als Beobachtungsmission entscheidende Mängel festgestellt. So stimmten zum Beispiel die Ergebnisse einiger Kandidaten auf der lokalen und der nationalen Ebene nicht überein. In Nairobi, wo das Hauptquartier der Wahlkommission war, wurde für sie plötzlich eine deutlich höhere Zahl gemeldet. Diese Diskrepanz darf es in einem ordnungsgemäßen Prozess nicht geben. Das zweite Problem war, dass die Wahl nicht transparent war. Das ist einer der wichtigsten Grundsätze – was den Zugang von Beobachtern betraf wurde er aber nicht erfüllt. Vor allem in der kenianischen Zentralprovinz wurden unsere Teams von den Auszählungszentren ferngehalten – also dort, wo die Ergebnisse aus den Wahllokalen addiert werden. Der dritte Punkt ist: An einigen Orten war die Wahlbeteiligung viel zu hoch und lag angeblich bei 98,9 oder 99,2 Prozent. Das spricht nicht dafür, dass es dort mit rechten Dingen zuging.

Wie viele Wahlbeobachter hatten Sie wie lange im Einsatz?
Das Kernteam mit elf Mitgliedern war in Nairobi stationiert und zwei Monate im Land. Zudem hatten wir 38 Langzeitbeobachter, die vier Wochen im Land waren. Sie waren in allen Kernprovinzen vor Ort, wo sie mit vielen verschiedenen Menschen sprechen konnten. Und kurz vor dem Wahltag sind noch einmal zusätzlich hundert Kurzzeitbeobachter eingeflogen, so dass dann etwa 150 Beobachter im Land waren.

Es gibt die Kritik, dass internationale Wahlbeobachter in Ländern arbeiten, die sie nicht kennen – mit Kulturen, die ihnen nicht vertraut sind, mit Sprachen, die sie nicht verstehen.
Es stellt sich die Frage, ob unsere Methodik richtig ist. Aber da muss ich sagen, dass wir sehr gute Leute in unserem Kernteam hatten – Kenia-Experten, die auch Kiswaheli sprachen. Auch bei der Auswahl der Lang- und Kurzzeitbeobachter haben wir darauf geachtet, dass der eine oder andere mit Landeserfahrung dabei ist. Andererseits sind Wahlen ein recht technischer Prozess. Natürlich geht es auch um Politik und es geht um die Stärken und Schwächen einer jeweiligen Demokratie. An sich geht es bei Wahlen aber um Dinge wie die Wählerliste. Wahlscheine müssen gedruckt und Urnen rechtzeitig in die Wahllokale gebracht werden. Die Stimmen müssen ausgezählt, die Ergebnisse veröffentlicht werden. Bei alledem brauchen Sie nicht unbedingt Beobachter mit Landeskenntnissen. Sie brauchen vor allem Wahlexperten. Und das macht die Europäische Union besser als jede andere Organisation – mit Ausnahme der OSZE.

Was haben Sie also als Europäer von der Stimmung in dem Land mitbekommen? Wie haben die Menschen Sie aufgenommen?
Sehr offen und freundlich. Sie waren glücklich, dass Leute da waren, die sich die Wahl angeschaut haben. Auf meinem Einreiseformular stand als Zweck der Einreise das Wort „Wahlbeobachtung“. Da lachte mich die Grenzbeamtin an und sagte: „Oh, it is good, that somebody is watching“. Etwas Skepsis gab es nur auf der Seite der Regierungspartei.

Nach den Wahlen in Kenia kam es zu Gewalt. Es heißt, mehr als 1500 Menschen seien getötet worden. Haben Sie davon im Vorfeld schon etwas mitbekommen, gab es Anzeichen? Viele im Ausland waren überrascht, weil Kenia 2002 eine vorbildliche Wahl abgehalten hatte.
Es gab das eine oder andere Anzeichen. Das hatte sich vor der Wahl aber noch nicht zu einem Muster verdichtet. Der Zusammenhang war erst nachher eindeutig. Zum Beispiel hatte die Polizei vor der Wahl in einem Geländewagen eines Staatssekretärs 60 Macheten gefunden. Das war aber ein Einzelfall – soll heißen: Es war eine der wenigen Aktionen, die entdeckt wurden. Es gibt Vermutungen, dass solche Vorkommnisse öfter passierten – aber ich will hier nicht spekulieren. Etwas Gewalt hat es ja auch schon vor den Wahlen gegeben. Aber das Ausmaß danach war so in der Tat nicht erwartet worden. Auch langjährige Kenia-Beobachter hat überrascht, wie brutal es wurde. Damit hatten die Experten nicht gerechnet.

Wenn Sie als Wahlbeobachter Hinweise bekommen, oder die Angst der Menschen spüren – haben Sie da die Möglichkeit, etwas tun oder halten Sie sich strikt den Auftrag, nur zuzuschauen.
Wahlbeobachter tun genau das, was der Name schon sagt: Wahlen beobachten. Wir haben keine exekutiven Vollmachten, sondern schauen, schreiben auf und berichten. Dann vergleichen wird die Geschehnisse mit den internationalen Standards und messen das jeweilige Land an den Standards, zu denen es sich verpflichtet hat. Wenn gar nichts mehr hilft, dann zieht man eine Wahlbeobachtung auch ab. Das war der Fall als ich Leiter der EU-Wahlbeobachtungsmission in Bangladesch im Januar 2007 war. Dort war erkennbar, dass unter den vorherrschenden Bedingungen der Wille des Volkes bei dieser Wahl nicht angemessen repräsentiert worden wäre. Deshalb haben wir unsere Mission abgebrochen. Anschließend wurden die Wahlen auch abgesagt. Ich glaube also, dass der politische Zweck von Wahlbeobachtungsmissionen genau darin liegt: Ihre Anwesenheit drückt aus, dass zumindest die Voraussetzungen für eine Wahl gegeben sind. Ob diese dann auch erfüllt werden, ist eine andere Frage. Das wird dann im Abschlussbericht festgestellt. Aber wenn noch nicht einmal die Voraussetzungen für eine freie und faire Wahl geschaffen wurden, dann wird man auch selten eine Wahlbeobachtungsmission sehen. In Simbabwe gab es zum Beispiel weder eine US-amerikanische noch eine europäische Mission. Die Regierung hatte uns nicht eingeladen. Doch selbst wenn: Wir wären wahrscheinlich nicht hingegangen.

Was macht ihrer Meinung nach den Erfolg einer Mission aus?
Glaubwürdigkeit. Das ganz entscheidende ist, dass man sich zu nichts hinreißen lässt – vor allem nicht in einem politisch so überhitzten Umfeld wie dem einer Wahl. Überall, wo einigermaßen demokratische Wahlen abgehalten werden, herrscht eine aufgeheizte politische Stimmung. Da muss man sich dann darüber im Klaren sein, dass eine Wahlbeobachtung ein begrenztes Mandat hat und nur eines von mehreren Instrumenten der Demokratieförderung ist. Deshalb muss man sich unbedingt an das Mandat halten. Man darf nur Dinge berichten, die man auch belegen kann. Sobald man anfängt zu spekulieren, wird man Teil eines politischen Prozesses und das darf man nicht. Man soll wirklich ein neutraler Beobachter sein. Mir persönlich war in Kenia völlig egal, ob Herr Kibaki oder Herr Odinga gewinnt. Ich glaube, das ist eine Voraussetzung dafür, dass eine Wahlbeobachtungsmission akzeptiert wird.

Es gibt Beispiele, wo verschiedene Wahlbeobachtungsmissionen in einem Land tätig waren und zu unterschiedlichen Ergebnissen kamen. Behindert so etwas ihre Arbeit oder macht es sie sogar obsolet?
Also wenn die Wahlbeobachtungsmissionen zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, muss man schon schauen, woran das liegt. Ich will jetzt hier nicht das Loblied auf die EU singen. Aber es gibt schon Unterschiede. Das betrifft sowohl die finanzielle und personelle Ausstattung der verschiedenen Missionen, als auch die Ernsthaftigkeit und den Tiefgang der Arbeit. Die EU gibt für ihre Wahlbeobachtungsmissionen viel Geld aus. Ein Einsatz wie in Kenia kostet etwa 5 Millionen Euro. Da sind 150 Leute im Einsatz. Wenn die einen Bericht veröffentlichen, dann ist der fundiert. Manch andere Mission geht nur mit wenigen Leuten kurz vor der Wahl rein und danach sofort wieder raus. Man muss also wirklich abwägen, wer was auf welcher Basis sagt. Das zweite ist: Trotz der aufgeheizten Lage in Kenia sind alle Wahlbeobachtungsmissionen zu denselben Ergebnisse gekommen. Ich glaube, das ist dann auch eine Rolle, die man als relativ starke Mission der Europäischen Union hat: Man unterstützt die anderen Missionen, erleichtert die Koordinierung und Abstimmung. Denn eins ist völlig klar: Es schadet der Glaubwürdigkeit der Wahlbeobachtung, wenn die Missionen unterschiedliche Dinge vortragen. In Nuancen kann das mal so sein, das allgemeine Fazit sollte aber schon auf einer gewissen Einigkeit beruhen.

Ihre Mission und der Abschlussbericht, also das Statement: „Die Wahlen waren frei und fair“ oder auch nicht – das ist das eine. Was folgt dann aber in der Praxis? Sind Sie zufrieden mit den Reaktionen, die folgten?
Das ist von Fall zu Fall unterschiedlich. Es gibt Beispiele, wo ich die Frage ganz klar verneinen würde. Da würde ich sagen, dass man sich politisch und diplomatisch hätte anders positionieren können – als Konsequenz aus einer Wahl, die kritisch beurteilt worden ist. Es gab zum Beispiel Wahlen in Äthiopien und Nigeria, die unsere Missionen extrem kritisch beurteilten. Trotzdem wurde die Politik gegenüber diesen Ländern nicht geändert. Eine gewisse Anpassung der bilateralen Beziehungen wäre doch sicherlich angebracht. Auf der anderen Seite gilt auch hier: Das Mandat eines Wahlbeobachters ist es nicht, ein Chefdiplomat zu werden. Es gab in meiner Mannschaft darüber jetzt sogar eine gewisse Enttäuschung, dass wir uns in Kenia anschließend nicht in den politischen Vermittlungsprozess eingeschaltet haben. Aber man muss ganz klar sehen, dass ein Mandat, dass sich auf die Wahl bezieht, auch mit der Wahl endet. Danach greift die normale Außenpolitik – im Fall der EU ist dann in erster Linie der Rat der Außenminister gefragt.

Wenn Sie auf ihre Erfahrungen zurückblicken, wo sehen Sie Reformbedarf beim EU- Instrument der Wahlbeobachtung?
Ich glaube, bei den europäischen Wahlbeobachtungsmissionen funktioniert vieles schon sehr gut. Aber ich denke, dass die Missionen in einigen Ländern in der Tat noch größer werden müssen. Auch 150 Beobachter reichen in einem Land mit 34 Millionen Einwohnern nicht aus. Ich glaube auch, dass wir weiter an unserer Methodik arbeiten, also die einzelnen Bestandteile der Wahlen eingehender analysieren müssen. Und dann müssen wir – das ist ein ganz entscheidender Punkt – die Übergänge von der Wahlbeobachtung zum „capacity building“ – also zum Aufbau von Fähigkeiten verbessern. Wir müssen mit Blick auf die dann folgende Wahl in einem Land die demokratischen Mechanismen im Rahmen unserer Entwicklungszusammenarbeit stärken. Im Moment ist es noch oft so, dass die von einer Wahlbeobachtungsmission abgegebenen Empfehlungen in der nachfolgenden Entwicklungszusammenarbeit nicht ausreichend berücksichtigt werden.

Die Fragen stellte Meike Scholz.