Handlungsbedarf auf allen Ebenen

Bildung wird heute allgemein als wesentliche Voraussetzung für Demokratie und nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung anerkannt. Zwei Aspekte sind besonders relevant: die Bildungsqualität und der Zugang zu Bildung. Die gesamte Bevölkerung braucht Chancen – unabhängig von gesellschaftlicher Position, Geschlecht, Religion, ethnischer Zugehörigkeit oder auch individuellen Behinderungen.

Sinnvolle Empfehlungen werden indessen oft nur langsam oder auch gar nicht umgesetzt. Das liegt nicht nur an divergierenden Meinungen über pädagogische Konzepte. Es kommt auch auf Geld an, denn der Bildungssektor ist personalintensiv und braucht zudem eine teure Infrastruktur mit Schulgebäuden, Bibliotheken und anderem mehr.

Unter bildungspolitischen Defiziten leiden denn auch nicht nur Entwicklungsländer. Mahnungen der OECD, des UN-Menschenrechtsbeauftragten für Bildung oder zuletzt auch der regierungsunabhängigen Organisation World Vision verweisen auf Probleme in Deutschland. Allerdings ist der Handlungsbedarf in Staaten, wo die Bevölkerung schnell wächst, besonders groß.

Geld und andere Sorgen

In Ghana, einem Land, das die Gunst vieler Regierungen reicher Nationen genießt, beträgt der Anteil der Bildungsausgaben laut Finanzminister Anthony Akoto Osei fast ein Drittel des Gesamthaushalts. Wie viel internationale Geber beisteuern, schwankt, betrug indessen nie mehr als zehn Prozent des Bildungsaufwands. Grundsätzlich müs­sen sich die Geber also fragen lassen, ob sie genügend Mittel bereitstellen.

Im Frühjahr 2000 legten sich die Bildungsminister der Welt in Dakar auf gemeinsame Ziele fest, um „Bildung für Alle“ sicherzustellen. Der Anspruch geht über das einige Monate später im UN-Kontext definierte Millenniumsziel der allgemeinen Grundbildung für alle Jungen und Mädchen im Jahr 2015 hinaus. Angesprochen wird auch die Förderung von Kleinkindern oder die Alphabetisierung Erwachsener.

Im Jahr 2002 wurde die „Fast Track Initiative Education for All“ zur Erreichung dieser Ziele – vor allem aber der universellen Grundbildung für Kinder – mit einem bei der Weltbank angesiedelten Sekretariat gegründet. Sie soll Afrika finanziell und durch Kapazitätsentwicklung unterstützen. Sekretariatsleiter Desmond Birmingham sagt, allen beteiligten Staaten sei klar, dass Capacity Development nötig ist. Viele Entwicklungsländer hätten entsprechende Sektorpläne, sie bezögen sich aber oft nur auf Lehrer. Pädagogen fortzubilden sei sicherlich nötig, reiche aber nicht aus.

Dem stimmt Anthony Livuza zu. Er ist Bildungsstaatssekretär in Malawi, einem Land, das sein Primarschulangebot in kurzer Zeit enorm erweitert hat. Die Nettoeinschulungsraten in der Primarschule wuchsen von 58 Prozent 1992 auf 73 Prozent 2006.

Wie Livuza berichtet, sind neben solider Lehrerausbildung auch stimmige Lehrpläne und ein funktionierendes Informationsmanagement der Regierung wichtig. Die Bildungsverwaltung müsse auf Vordermann gebracht werden, wenn Fortschritt von Dauer sein soll, sagte Livuza im Ok­tober auf einer internationalen Fachkonferenz, die das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit im Oktober organisierte. Deutschland hat zurzeit turnusgemäß mit dem G8-Vorsitz auch den Co-Vorsitz der Fast Track Initiative inne.

Schwache Provinz­institutionen

Kapazitätsengpässe auf dezentraler Ebene erkennt Joao Assale aus dem Bildungsministerium von Mosambik. Es mangele nicht nur an qualifiziertem Personal, sondern auch an geeigneten Strukturen. Arbeitsteilung und Aufgabenzuschnitt blieben oft unklar. Die Schwäche der Provinzinstitutionen verstärke den Trend zur Zentralisierung von Entscheidungen, obwohl klar sei, dass Fachleute in der Hauptstadt lokale Begebenheiten in anderen Gegenden oft nicht kennten – und auch nicht kennen könnten. Andere afrikanische Regierungsvertreter kennen diese Sorge ebenfalls.

Capacity Building muss in der Tat auf mehreren Ebenen ansetzen, wie es das Grundkonzept von InWEnt auch tut (Jung und Mercker, 2006). Individuen müssen spezifische Fähigkeiten erwerben, aber auch die Institutionen, in denen sie arbeiten, müssen sinnvoll organisiert werden. Zuständigkeiten, Verfahren und strukturelle Einbettung müssen so gestaltet werden, dass Aufgaben wirklich erfüllt werden können.

Auch das hat eine finanzielle Dimension. Wenn der öffentliche Dienst qualifizierte Leute nicht bezahlen kann und Karrieren nicht nach Leistung fördert, werden gute Leute abwandern – und zwar grade, wenn Fortbildung ihre Einkommenschancen anderswo verbessert. Allzu oft arbeiten ehemalige Staatsbedienstete in Geberbüros oder Consultingfirmen in der Hauptstadt – und nicht dort, wo sie den größten Beitrag zur Entwicklung des Bildungssektors leisten könnten. Birger Frederiksen, Weltbankberater, sieht deshalb die Regierungen in der Pflicht, die Rahmenbedingungen für leistungsbezogene Personalpolitik zu schaffen und damit kompetente Fachleute zu halten.

Kritische Eltern

Die Zivilgesellschaft kann eine wichtige Rolle spielen, wie Gorgui Sow von der African Campaign for Education for All betont: Schulen funktionieren demnach grundsätzlich besser, wenn Eltern kritisch verfolgen, was im Unterricht geschieht, und dann ihre Interessen gegenüber Lehrern, Direktoren und Bildungsverwaltung artikulieren. Unabhängige Organisationen trügen darüber hinaus dazu bei, bildungspolitische Konzepte zu prüfen und die staatlichen Geldflüsse zu kontrollieren. Sow meint deshalb, Geber sollten, wenn es um sektorweite Kapazitätsentwicklung geht, drei Prozent der Mittel für die Fortbildung einschlägiger Verbände und Vereine vorsehen.

Oft fehlt es Regierungen an Geld – andererseits sind staatliche Stellen manchmal auch damit überfordert, die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel sinnvoll auszugeben. Es gibt für solche Fälle interessante Ansätze, wie Ministerien ihre Handlungsfähigkeit durch Einbeziehung der Zivilgesellschaft ausbauen können – und dann auch wieder mehr mit Finanzen bewirken können.

In Senegal entwickelte Bildungsminister Mamadou Ndoye beispielsweise das Modell des „faire faire“: Das Ministerium schreibt Aufträge für die Durchführung von Bildungsmaßnahmen aus. Dafür sind selbstverständlich rechtsstaatliche Verfahren nötig, und sie müssen den lokalen Bedingungen und Bedürfnissen entsprechen. Ndoye betont, dass kluge Verfahren entwickelt werden müssen. Internationale Ausschreibungen führen aus seiner Sicht nicht immer zu den besten Ergebnissen. Er bedauert beispielsweise, dass von Schulbuchaufträgen oft Großverlage in Industriestaaten profitieren, so dass das aufgewendete Geld nicht gleichzeitig dazu dient, die Wissens- und Kulturbranche von Entwick­­lungsländern zu stärken.

Ndoye erkennt indessen Vorteile in der internationalen Vernetzung. Als Exekutivsekretär der Association for the Development of Education in Africa (ADEA), einem Netzwerk von Forschern, Praktikern und Politikern, trägt er zum systematischen Austausch auf dem Kontinent bei.

In der Tat ist es sinnvoll, mit Capacity Building auch auf der supranationalen Ebene ansetzen zu lassen. Der Austausch zwischen den Entwicklungsländern selbst ist aus Sicht des OECD-Entwicklungsausschusses (OECD Development Assistance Committee, 2006) wichtig, um staatliche Handlungsfähigkeit schnell zu erweitern und eine Lernkultur zu fördern, die sich langfristig selbst trägt. Nationale Programme und bilaterale Zusammenarbeit reichten nicht aus.

Eine zentrale Herausforderung für alle Beteiligten bleibt das Monitoring von Maßnahmen. Da die Aufgabenstellung sehr vielschichtig ist, sollte vermutlich nur versucht werden, zentrale Indikatoren eines Bildungssys­tems quantitativ zu erfassen und sich darüber hinaus der Begutachtung durch „kritische Freunde“ zu stellen. Abermals dürfte Süd-Süd-Kooperation sich als nützlich erweisen.

Viel versprechend ist deshalb auch ­„Kipus“. Dieses junge Netzwerk ist nach der Knotenschrift der Inkas benannt, es ­betreibt in Lateinamerika den Austausch zwischen Forschern und Bildungsministerien zum Thema Lehrerschaft. Kipus wird vom Lateinamerikabüro (OREALC) der UNESCO unterstützt.

Damit sind die Möglichkeiten, Bildungskapazitäten zu stärken, noch nicht erschöpft. Tim Unwin von der Global Education Initiative des World Economic Forum, in dem die UNESCO mit Vertretern aus dem Privat- und dem Bildungssektor kooperiert, schlägt vor, Erfahrungen aus Unternehmen für die Verbesserung von Schul- und Verwaltungsmanagement zu nutzen. Auch bei der Einführung moderner Informations- und Kommunikationstechnik in der Lehrerausbildung seien Firmen Partner mit großem Potential. Unwin spricht von „Multi-Stakeholder-Partnerships“.