Auf Minderheiten achten

Armut misst die Weltbank am Einkommen von unter zwei Dollar am Tag. Demzufolge ist etwa die Hälfte der Weltbevölkerung arm, mehr als eine Milliarde Menschen gelten mit weniger als 1,25 Dollar am Tag als extrem arm. „Die Armen“ sind indes keine sozial, ökonomisch, sozio-kulturell oder gar ethnisch einheitliche Gruppe.

Arm sind Menschen, weil sie keinen oder schlechten Zugang zu Ressourcen haben und von Entscheidungen über ihr Schicksal ausgeschlossen sind. Besonders häufig arm sind ethnische, religiöse oder soziale Minderheiten wie indigene Bevölkerungsgruppen. Dabei spielt es keine Rolle, ob es sich wirklich um eine kleine Minderheit handelt oder um eine zahlenmäßig große Gruppe, die von den Machtstrukturen zur Minderheit gemacht wird. Häufig wurden Indigene, wie beispielsweise die Pygmäen Afrikas, in unvorteilhafte Gebiete verdrängt und von Bildung, Gesundheitsversorgung und sonstigen sozialen Leistungen abgeschnitten. Sie werden juristisch benachteiligt und in ihrem kulturellen Leben eingeschränkt.

Projekte der Entwicklungshilfe erreichen arme Minderheiten kaum – selbst dann nicht, wenn sie gezielt Armut bekämpfen sollen. Deshalb ist es sinnvoll, benachteiligte sozio-kulturelle Gruppen wie etwa Indigene zu fördern. Bereits im Dezember 1994 rief die UN-Generalversammlung die erste „Internationale Dekade der indigenen Völker“ aus (Resolution 48/163). Im Dezember 2004 folgte die Resolution (Resolution 59/174) für eine zweite Indigenen-Dekade, welche die Rechte dieser Bevölkerungsgruppen erweitern sollte.

Indigene Gruppen sollen laut der zweiten Resolution an allen Entscheidungen teilhaben, die direkt oder indirekt ihre Lebensweise, traditionell genutztes Land, ihre kulturelle Integrität oder Ähnliches betreffen. Dabei soll das Prinzip der freien, frühen und informierten Zustimmung gelten („principle of free, prior and informed consent“).
Deutsche Erfahrungen in Lateinamerika

Deutschland hat 2006 ein neues Konzept zur Zusammenarbeit mit indigenen Völkern in Lateinamerika und der Karibik erarbeitet. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) hat damit gute Erfahrungen gemacht. Insbesondere die Mitwirkung indigener Gruppen an Entscheidungen über ihre eigene Entwicklung auch auf supranationaler Ebene konnte in den letzten Jahren verbessert werden.

Auf einer Fachtagung der Arbeitsgemeinschaft Entwicklungsethnologie (AGEE) bewerteten Fachleute das Konzept, das unter anderem den Menschenrechtsansatz der zweiten Internationalen Dekade aufgreift, als überwiegend positiv:
– Teile des Konzeptes sind mit Indigenen-Repräsentanten abgestimmt, weshalb das Papier eine gute Grundlage für den Austausch sowohl mit indigenen Gruppen als auch zwischen Deutschland und den Regierungen der beteiligten Staaten darstellt.
– Das BMZ-Konzept lässt sich als deutsche Position in internationale Diskussionen einbringen.
– Das Konzept fokussiert die deutsche Entwicklungspolitik stärker auf die Anliegen indigener Gruppen. Wenn Projekte geplant und umgesetzt werden, wird sensibler und differenzierter auf Indigene eingegangen. Zudem hat sich gezeigt, dass auch Maßnahmen, bei denen indigene Gruppen nur am Rande beteiligt sind, differenzierter Vorgehensweisen bedürfen.
– Die deutschen Durchführungsorganisationen sind für die Thematik sensibler geworden. Sozialwissenschaftliche Aspekte haben größeres Gewicht gegenüber ökonomischen und technischen Argumenten bekommen.

Die guten Erfahrungen sprechen dafür, nicht nur mit Indigenen in Lateinamerika, sondern auch mit benachteiligten Bevölkerungsgruppen in Asien und Afrika stärker zu kooperieren. Bisher erreicht die Entwicklungs­politik soziale, religiöse oder kulturelle Minderheiten kaum. Dies wäre aber wichtig, um das erste Millenniumsentwicklungsziel, die Halbierung der absoluten Armut bis 2015, zu erreichen.

Ein Positionspapier, das 2009 in der Zeitschrift für Entwicklungsethnologie veröffentlicht wurde, überträgt deshalb die Grundideen des BMZ-Konzeptes für Lateinamerika auf Minderheiten weltweit. Das Ziel ist, dass die deutsche Entwicklungshilfe die Rechte und Interessen benachteiligter soziokultureller Gruppen anerkennt und fördert, unabhängig davon, wie diese im eigenen Land geachtet werden. Außerdem soll das Konzept die deutsche Position klarstellen und allen Beteiligten ihre Werte und Zielvorstellungen verdeutlichen.

Weltweit umfasst die Gruppe der Benachteiligten je nach Schätzung zwischen 300 und 700 Millionen Menschen. Ihre Interessen zu fördern ist nur möglich, wenn sich die Machtverhältnisse zu ihren Gunsten ändern („Empowerment“). Sie müssen besser an wirtschaftliche Ressourcen herankommen und an politisch-gesellschaftlichen Entscheidungen teilhaben.

Folgende Schritte sind nötig:
– Die Lebensbedingungen müssen ihrer Kultur entsprechend verbessert werden.
– Chancengleichheit muss gefördert und Diskriminierung verringert werden, insbesondere sollen bereits bestehende rechtliche Grundlagen umgesetzt werden.
– Die Minderheiten müssen möglichst früh in Projekte der Entwicklungshilfe einbezogen werden, und zwar nach dem UN-Prinzip des free prior informed consent. Organisationen und Vertretungen von Minderheiten müssen aufgebaut und ihre Arbeit muss gefördert werden.
– Projekte wie der Bau von Staudämmen, Ausbau von Infrastruktur oder Rechtsreformen dürfen sich nicht negativ auf Minderheiten auswirken.

Deutsche Organisationen können allerdings nicht stellvertretend für die Menschen und den verantwortlichen Staat handeln, sondern nur die Entscheidungen und Eigenanstrengungen der Bevölkerungsgruppen und der Regierungen unterstützen. Dabei müssen sie ihren ethischen Prinzipien treu bleiben: Sie dürfen nicht mit Berufung auf kulturelle Traditionen einzelne Menschenrechte oder die Menschenrechte an sich in Frage stellen.

Konsequenzen

Minderheiten auf internationaler Ebene zu fördern bedeutet, ihre Interessen zu beachten, wenn sich Geberstaaten koordinieren oder gemeinsame internationale Initiativen und Kooperationsprogramme umsetzen – wie „policy-based loans“, Sektorförderansätze oder programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierungen. Für die Zusammenarbeit zwischen Geber- und Empfängerländern bedeutet dies, dass Strategiepapiere zur Armutsminderung von legitimen Vertretern der benachteiligten Gruppen mitgestaltet werden sollten. Außerdem gewinnt der Politikdialog an Bedeutung, insbesondere der Menschenrechts- und Gender-Dialog sowie die Förderung des Dialogs zwischen Regierung und Zivilgesellschaft der Partnerländer.

Bei der Durchführung von Vorhaben, die sich direkt an benachteiligte soziokulturelle Gruppen richten, sind folgende Anforderungen zu beachten:
– frühestmögliche Analyse der soziokulturellen Gegebenheiten,
– Beschäftigung sowie Aus- und Fortbildung von Angehörigen der Minderheiten als Fachpersonal und deren Integration in die Vorhaben und involvierte Organisationen,
– Berücksichtigung der Geschlechtersituation und Stärkung der Rolle von Frauen und Mädchen,
– Aus- und Fortbildung von Fachkräften zum Thema Menschenrechte mit einem Fokus auf Rechte und Chancengleichheit der Minderheiten,
– Stärkung der Selbstorganisationskräfte der Zielgruppe unter Berücksichtigung der Gender-Situation (aber nicht der Organisationen, die stellvertretend für sie handeln) und
– Monitoring der beabsichtigten und unbeabsichtigten Wirkungen unter Beteiligung der Zielgruppe mit Rücksicht auf ihre Gender-Situation und Kultur.

Werden Vorhaben durchgeführt, die benachteiligte Gruppen berühren, ist der Beteiligtenansatz besonders wichtig. Maßnahmen müssen im Dialog mit allen Bewohnern der Region geplant werden.

Bei der Implementierung von Maßnahmen, die Belange benachteiligter Gruppen beeinträchtigen könnten, müssen möglichst früh die soziokulturellen Gegebenheiten mit Blick auf Benachteiligte analysiert werden („Do no harm“-Analyse). Danach sollte ein Managementplan entwickelt werden, der negative Folgen mindert. Ferner müssen Kompensationsmaßnahmen erarbeitet werden und bei vielen Betroffenen auch Pläne für die Wiederherstellung früherer, günstigerer sozioökonomischer Situationen. Gegebenenfalls müssen Umsiedlungs- und Entwicklungspläne nach Vorgaben der Safeguards der Weltbank erfolgen. Da der Lebensraum benachteiligter Gruppen oft auf dem Gebiet mehrerer Staaten liegt, ist grenzübergreifende Zusammenarbeit oft sinnvoll.