Eine umfassende Denkweise

Der Legitimationsdruck wird zunehmen. International sind mehr Hilfsleistungen zugesagt, zugleich wird sich der Kampf um knapper werdende Ressourcen krisenbedingt verschärfen. Geber, private Stiftungen und zivilgesellschaftliche Organisationen werden mehr klare Ergebnisse zeigen müssen, genauso die Regierungen der Partnerländer. Als Empfänger von Entwicklungshilfe sind sie mitverantwortlich dafür, dass die Gelder wirksam verwendet und sämtliche externen Ressourcen (etwa Direktinvestitionen und Hilfeleistungen) sowie interne Mittel wie Rohstofferlöse und Steuern effektiv eingesetzt werden.

Klar zurechenbare Entwicklungser­folge gab es in den letzten Jahrzehnten nur selten. Aus diesem Grund wurde die globale Entwicklungsagenda neu geschrieben, und ein Reformprozess zur Steigerung von Rechenschaftspflicht und Wirksamkeit angestoßen. Den Rahmen zur Messung von Entwicklungsergebnissen bilden seither die Millenniums-Entwicklungsziele (MDGs).

Der Monterrey-Konsensus sowie diverse Entschuldungsinitiativen und Armutsreduzierungsstrategien fordern, dass mehr und „bessere“ Geberhilfe mit stärkerer Entwicklungsorientierung der Partnerländer einhergehen muss. Die Paris-Erklärung zur Wirksamkeit von Entwicklungshilfe zielt auf stärkere Eigenverantwortung (Ownership), Partnerausrichtung (Alignment) und Harmonisierung ab; zudem schreibt sie erstmals auch international fest, dass Geber und Partnerländer konsequent ergebnisorientiert handeln sollen (Managing for Results). Sie müssen sich gegenüber den Bürgern rechtfertigen (Domestic Accountability), sich an Erfolgen messen lassen und sind einander auch gegenseitig rechenschaftspflichtig (Mutual Accountability).

Managing for Development Results (MfDR) und Rechenschaftspflicht – als viertes und fünftes Prinzip der Paris-Erklärung – stehen aber immer noch im Schatten der anderen „Paris-Prinzipien“. Damit Erstere realisiert werden können, ist aber Berichtspflicht, ergebnisorientiertes Handeln und eine permanente Überprüfung des Leistungsstands ausschlaggebend. Das geht nicht ohne den entsprechenden politischen Willen. Zudem müssen die vorhandenen Ressourcen intelligent verwaltet werden.

Bestehende Irrtümer

Einige Irrtümer halten sich hartnäckig. Managing for Results:
– ist mehr als die Verwaltung von Hilfsgeldern und ihre Zuführung zu einer effektiven Verwendung. Ergebnisorientiertes Management hat eine Schlüsselstellung innerhalb der gesamten öffentlichen Verwaltung, die sämtliche externen und internen Ressourcen des öffentlichen Sektors zur Initiierung von Ent­wick­lungs­pro­zes­sen einsetzt.
– besteht nicht aus technischen Gebrauchsanweisungen und IT-kompatiblen Verfahrensabläufen, sondern ist vielmehr eine umfassende Denkweise, eine „Kultur der Ergebnisorientierung“. Um diese dauerhaft auf sämtlichen Ebenen durchzusetzen, bedarf es neben des politischen Willens auch der geeigneten Kapazitäten.

OECD-Staaten haben langjährige Erfahrungen damit, den öffentlichen Sektor zu reformieren und Bürgernähe, Ergebnisorientierung und Performance zu propagieren. Die Umstellung von einer herkömmlichen öffentlichen Verwaltung auf ein modernes Public Management ist langwierig und mühsam. Vergleichsweise schwieriger sind derartige Reformen in Partnerländern, die meist schwächere Kapazitäten und institutionelle Rahmenbedingungen haben.

Aufschlussreich sind die Ergebnisse des Survey on Monitoring the Paris Declaration. 2007 erfüllten weltweit lediglich drei Partnerländer – Mosambik, Uganda und Tansania – die Anforderungen eines hinreichenden operationalen Rahmens zur Beurteilung von Entwicklungsfortschritten. Eigentlich sollten es 15 Länder bis zum Jahr 2010 sein.

Ergebnisorientiertes Management ist für Partnerländer extrem wichtig. Derzeit zeigt sich, wie sehr dort die erheblichen Kapazitätsmängel – etwa in strategischer Planung, Ressourcenallokation, Wirkungsmessung und Rückkopplung von politikrelevanten Informationen in den Entscheidungsprozess – Entwicklung beeinträchtigen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Öffentlichkeit unzureichend informiert wird und Zivilgesellschaft und Privatsektor kaum in die Entscheidungsprozesse eingebunden werden. Zudem wird staatliches Handeln nicht ausreichend durch nationale Parlamente kontrolliert.

Reformen des öffentlichen Sektors in Partnerländern, die auf eine stärkere Ergebnisorientierung zielen, lassen sich weder deklarieren noch anordnen. Sie müssen angestoßen und mit viel Geduld bedacht werden. Langfristige politische Bekenntnisse und die Bemühung, entsprechende Kapazitäten aufzubauen, sind dafür unerlässlich.

Kultureller Wandel

Letztlich geht es um einen „kulturellen Wandel“. Dafür muss ein Umfeld geschaffen werden, das gegenseitiges Lernen und Erfahrungsaustausch ermöglicht und fördert. Vielversprechend sind etwa die so genannten Communities of Practice on MfDR in Asien, Afrika und Lateinamerika. Diese weitgehend selbst organisierten und relativ geberunabhängig operierenden Lernnetzwerke etablieren sich zunehmend als Botschafter und Fürsprecher für Zweckrationalität und Wirkungsorientierung in der öffentlichen Verwaltung ihrer Länder.

Die internationale Wirksamkeitsdebatte fokussiert auf die Partnerländer und deren Bedürfnisse. Die Stärkung demokratischer Eigenverantwortung wird als Schlüssel gesehen. Allerdings haben viele Geber ihre Hausaufgaben noch nicht gemacht. Bemühungen der Partnerländer, Kapazitäten aufzubauen, müssten unterstützt und begleitet werden. Abgestimmte und an den Strategien der Partner ausgerichtete Vorhaben zur Reform des öffentlichen Sektors sind aber Ausnahmen.

Durch die Paris-Agenda ist den Gebern bewusster geworden, dass sie öffentliches Finanzmanagement und Beschaffungswesen in Partnerländern am besten unterstützen können, indem sie deren „Ländersysteme“ statt ihrer eigenen Abwicklungsverfahren nutzen. Diese Erkenntnis müsste nun auf den gesamten Bereich des ergebnisorientierten Managements übertragen werden. Das hieße, auf eigene Leistungsindikatoren und Berichtssysteme zu verzichten. Für Ergebnismonitoring und Berichtspflichten wären die Länder dann direkt verantwortlich – dazu haben sich die Geber in der Paris-Erklärung (Paragraf 45) auch klar verpflichtet.

Eine Herausforderung bleibt auch, dass die Geber die Ergebnisorientierung innerhalb ihrer Entwicklungsorganisationen konsequent durchsetzen. Die Länderprogrammierung muss wirkungsorientierter gestaltet, verfügbare Ressourcen müssen stringenter den Zielen zugeordnet werden. Zudem sind ergebnisorientierte Berichterstattung und Rechenschaftslegung zu stärken, es ist darauf zu achten, dass Zielvereinbarungen für die verschiedenen Organisationsebenen konsequenter umgesetzt werden. Besonders wichtig ist es, die richtigen Anreize (Incentives) zu setzen. Die vielerorts in rechtlichen und administrativen Prozeduren und eingespielten Verhaltensroutinen verborgenen Motivationshemmer müssen ausgeschaltet werden. Dafür werden Führungskräfte benötigt, die auch die Fähigkeit besitzen, Verantwortung dafür zu übernehmen, dass Ergebnisse erzielt werden.

Die Umsetzung eines Managing for Results erfordert politischen Willen, Change Management und gegenseitiges Zuhören und Lernen. Die Politik darf sich nicht von kurzfristig vorzeigbaren, aber wenig nachhaltigen Ergebnissen verführen lassen.

Dauerhaft sind knappe Mittel nur effektiv nutzbar, wenn Leistung und Ergebnisorientierung der öffentlichen Verwaltung verbessert werden. Und das insbesondere dann, wenn diese Reformprozesse einhergehen mit einer Stärkung der Rechenschaftspflicht – gegenüber Parlament und Bevölkerung genauso wie zwischen Empfängern und Gebern untereinander.