Alles andere als vereint

In Afrika gibt es acht regionale Wirtschaftsgemeinschaften (regional economic communities – RECs), zwei Zollunionen, zwei Währungsunionen und mehrere weitere Strukturen zur regionalen Integration.

Die East African Community (EAC) gilt als stärkste REC in Subsahara-Afrika. Sie umfasst Burundi, Kenia, Tansania, Ruanda, Uganda und seit diesem Jahr auch den Südsudan. Der ruandische Minister für Finanzen und Wirtschaftsplanung, Claver Gatete, ist überzeugt davon, dass regionale Integration unerlässlich für den wirtschaftlichen Erfolg seines Landes ist. „Wirtschaftswachstum ist ohne Handel und ein gutes wirtschaftliches Umfeld nicht möglich“, sagt er. Und: „Es ist gut, innerhalb der Region anzufangen. Dann können wir weitersehen, wie wir mit dem Rest der Welt umgehen.“

Zahlreiche Dinge haben sich seit Gründung der EAC im Jahr 2000 verbessert. Gatete nennt unter anderem folgende Errungenschaften:

• Die Anzahl der Tage, die Waren von Kigali in die kenianische Hafenstadt Mombasa beziehungsweise umgekehrt unterwegs sind, hat sich von 21 auf fünf reduziert.
• Es gibt keine Roaming-Gebühren mehr innerhalb der EAC.
• Es gibt Versicherungen, die die gesamte Region abdecken.
• Die vier Zentralbanken der EAC halten auch die Währungen der jeweils anderen Länder, so dass der Dollar nicht mehr für den Umtausch gebraucht wird.

Nichtsdestotrotz gibt es wenig innerafrikanischen Handel. Laut Bernard Hoekman vom Europäischen Hochschulinstitut in Florenz macht der Handel mit anderen afrikanischen Ländern durchschnittlich nur zehn Prozent des Außenhandels aus. Einige Länder handeln fast gar nicht innerhalb des Kontinents. Die regionalen Gemeinschaften haben daran offenbar nicht viel geändert.

Hoekman verweist darauf, dass es für afrikanische Länder sinnvoller ist, ihre Produkte nach Übersee zu exportieren, da sie größtenteils über die gleichen Rohstoffe und Waren verfügen wie ihre Nachbarn. Sich zusammenzuschließen und gegenüber den großen Playern auf dem Weltmarkt – wie der EU, USA und China – gemeinsam aufzutreten, hat jedoch nicht den gewünschten Erfolg gebracht. Und das, obwohl regionale Gemeinschaften aufgrund ihres größeren Marktes eine bessere Verhandlungsposition haben müssten als einzelne Staaten. Dass Handel in Afrika so teuer ist wie sonst nirgends auf der Welt, wie Hoekman sagt, stellt eine große Hürde dar.

Errungenschaften, wie die von Minister Gatete genannten, seien gut, aber: „Der Rest der Welt hat ebenfalls Fortschritte gemacht“, warnt Hoekman. Seiner Meinung nach muss die EAC mehr tun, um sich Wettbewerbsvorteile zu erarbeiten und die regionale Integration voranzutreiben.

Gatete weiß um die Defizite. Es fehle an gemeinsamer Infrastruktur wie Schienen- oder Stromnetze, die schon seit Jahren im Gespräch seien. Auch sei der Privatsektor zu wenig eingebunden. Dem Minister zufolge gibt es gute Gründe zu bezweifeln, dass die Mitgliedschaft in der EAC und drei weiteren regionalen Wirtschaftsgemeinschaften Ruanda wirklich vorangebracht hat (siehe auch E+Z/D+C e-Paper 2016/09, S. 12 ff.).

Entscheidungen ohne Folgen

Ruandas Handelsminister François Kanimba fordert eine bessere und schnellere Implementierung von Beschlüssen innerhalb der EAC. „Wir treffen Entscheidungen, setzen sie aber nicht um“, sagte er auf einer Konferenz im September in Kigali, die vom Poverty Reduction, Equity and Growth Network (PEGNet) und dem Institute of Policy Analysis and Research-Rwanda (IPAR-Rwanda) ausgerichtet wurde.

Selbst wenn Ruanda alles richtig macht, kann es keine Fortschritte geben, wenn die anderen REC-Mitglieder nicht am selben Strang ziehen. Afrikanische Länder müssten sich zusammentun, um große Märkte zu schaffen, so Kanimba: „Wir müssen ausländische Investitionen in Dienstleistungen und Infrastruktur anlocken. Investoren kommen aber nur, wenn sie Möglichkeiten für grenzüberschreitenden Handel haben.“

Andreas Beckermann vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) teilt diese Einschätzung. Ausländische Investoren brauchten große Mengen desselben Produkts, und zwar „auf einmal, zuverlässig und von gleicher Qualität“. Ein kleines Land wie Ruanda kann das alleine nicht leisten.

Die EU hat wirtschaftliche Partnerschaftsabkommen (economic partnership agreements – EPAs) mit regionalen Gemeinschaften in Afrika sowie im karibischen und pazifischen Raum ausgehandelt. Ihr Ziel sind unter anderem Handelserleichterungen. Durch die EPAs erhalten Entwicklungsländer ungehinderten Zugang zum EU-Markt, während für die Öffnung ihrer eigenen Märkte Übergangsfristen gelten. Sensible Branchen werden so geschützt. Die Verhandlungen zogen sich über viele Jahre hin. Mittlerweile haben die meisten Länder – darunter auch Ruanda – die Verträge unterzeichnet. Kein einziges EPA ist jedoch bislang ratifiziert.

Die Verträge mit der EAC und der Economic Community of West African States (ECOWAS) sollten dieses Jahr unterschrieben werden. Doch jetzt scheren einzelne Länder aus. In der EAC befürchtet Tansania, dass die Industrialisierung Ostafrikas unter einer Öffnung für europäische Industrieerzeugnisse leiden würde. Und in Westafrika fürchtet Nigeria um die eigene Produktion. Die EU hat eine Frist für die Unterzeichnung für den 1. Oktober festgelegt. Beim Schreiben dieses Artikels sah es jedoch so aus, als könnte diese verlängert werden.

„Dramatische Situation“

Helmut Asche von der Universität Mainz warnt: „Wenn die EPAs scheitern, bedeutet das das Ende der afrikanischen Integration in Form von regionalen Wirtschaftsgemeinschaften, wie wir sie kennen.“ Er geht davon aus, dass Afrika dann zu lose miteinander verbundenen Freihandelsabkommen zurückkehrt, anstatt dem Pfad der regionalen Integration zu folgen, den die EU vorgegeben hat. „Wir haben im Moment eine wirklich dramatische Situation“, sagt Asche.

Die meisten Teilnehmer der PEGNet-Konferenz waren sich darüber einig, dass die EU kein Vorbild für Afrika sein kann, weil die Voraussetzungen zu unterschiedlich sind. Ein großes Hindernis für weitreichende Integration in Afrika besteht darin, dass afrikanische Staaten in der Regel institutionell sehr schwach sind.

Die derzeitige Krise der EU und ihre drohende Desintegration spielen jedoch ebenfalls eine Rolle. Der Brexit wird sich auch auf Afrika auswirken: Die EPAs gewähren keinen Zugang mehr zu dem wichtigen britischen Markt, wenn er nicht Teil der EU ist.

ECOWAS-Handelsdirektor Gbenga Obideyi befürchtet den Zerfall der westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft. Drei der 16 Länder, die unter das EPA mit Westafrika fallen (alle ECOWAS-Mitglieder plus Mauretanien), haben noch nicht unterschrieben. Mauretanien braucht zunächst ein Assoziierungsabkommen mit ECOWAS, was laut Obideyi zurzeit am mauretanischen Parlament scheitert. Das größere Problem stellt jedoch Nigeria dar, denn die mit Abstand stärkste Wirtschaftsmacht der Region macht schwerwiegende Bedenken geltend. Gambia dagegen verweigert die Unterschrift aus Solidarität mit dem „großen Bruder“ Nigeria.

Unterdessen haben die ECOWAS-Mitglieder Ghana und Elfenbeinküste sogenannte Interim-EPAs ratifiziert – und gehen damit ihren eigenen Weg. Obideyi warnt: „Wenn die anderen Länder nicht unterschreiben, haben wir mehrere unterschiedliche Handelsregelungen.“ Das ECOWAS-Sekretariat versuche Nigeria und Gambia vor der Frist im Oktober zum Einlenken zu bewegen. Sanktionen hat es jedoch nicht in der Hand.

Der Süden des Kontinents hat ebenfalls Probleme mit der regionalen Integration. Südafrika sei unzufrieden mit der südafrikanischen Zollunion (South African Customs Union – SACU), berichtet Peter Draper, der Leiter der auf Handel im südlichen Afrika spezialisierten Beratungsfirma Tutwa Consulting. „Pläne, aus SACU auszutreten, gibt es schon lange“, sagt er. Wenn das passiert, hat Afrika seinen eigenen Brexit – den „Sexit“, wie Draper ihn nennt. Dann würde der Kontinent dem Beispiel der EU auf die denkbar schlechteste Weise folgen.

Katja Dombrowski