Karibische Herausforderungen

Das Karibische Forum (Cariforum) besteht aus den 15 Mitgliedsstaaten der Karibischen Gemeinschaft (Caricom) und der Dominikanischen Republik. Cariforum ist bisher die einzige Regionalorganisation, die ein EPA mit der EU abgeschlossen hat. Es tritt in Kraft, sobald alle Mitgliedsländer es ratifiziert haben, aber bis dahin werden Cariforum und EU das im Oktober 2008 geschlossene Abkommen vorläufig anwenden.

Bisher ist dieses EPA das einzige seiner Art, das die EU mit Begünstigten der früheren Lomé und Cotonou Konventionen geschlossen hat. In den letzten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts regelten diese Konventionen die Beziehungen der EU mit früheren Kolonien einiger Mitgliedsländer in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP-Länder). Im Kern gewährte die EU den AKP-Ländern einseitig bevorzugten Handelsstatus. Weil das aber nicht mit den mittlerweile gültigen WTO-Regeln kompatibel ist, sind neue Verträge nötig.

Das EPA der EU mit Cariforum war bei seiner Unterzeichnung im Jahr 2008 umstritten, obwohl es das Ergebnis von vier Jahren intensiver Verhandlungen war. Einige Stimmen kritisierten es als suboptimal. Andererseits war vielen Beobachtern seine Notwendigkeit klar, und sie hofften, es werde die Wettbewerbsfähigkeit der Karibik-Region ankurbeln.

Zivilgesellschaftliche Gruppen sowie einige Wissenschaftler in der Region wandten gegen den Vertrag ein, seine Regeln benachteiligten die Cariforum-Mitglieder. Tatsächlich exportieren diese hauptsächlich Rohstoffe in die EU, darunter Kraftstoff, Chemikalien und Agrarprodukte (Mangos, Bananen, Reis, Rum, Zucker), während die EU vor allem Maschinen und andere Endprodukte in die Karibik liefert.

Die Cariforum-Mitglieder sind für Strategien zur Umsetzung des Abkommens verantwortlich. Die EU soll im Gegenzug die regionale Integration der Region unterstützen, unter anderem durch die EPA-Implementierung und die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit des Privatsektors. Durch ein Aid-for-Trade-Programm sollte die wirtschaftsrelevante Entwicklungshilfe bis 2010 auf über zwei Milliarden Euro im Jahr steigen, was aber nicht eingehalten wurde.

Tatsächlich hat das EPA bisher kaum Fortschritt gebracht. Dafür gibt es verschiedene Gründe. Dazu zählen Meinungsverschiedenheiten und sogar Streit zwischen Cariforum-Mitgliedern ebenso wie Zögerlichkeit auf Seiten der EU. Junior Lodge, der technischen Koordinator des CARICOM Office of Trade Negotiations, benennt folgende wichtige Engpässe:
- Mangel an kompetentem Personal, Geld und politischem Willen,
- fehlende Kohärenz des EPA mit der allgemeinen Wirtschaftspolitik (inklusive multilateraler Handelsrunden) und
- ungenügende Dynamik im regionalen Integrationsprozess.

Cariforum leidet unter tiefen und ungelösten Spannungen zwischen Caricom und der Dominikanischen Republik. Die EPA-Implementierung hat sich zudem als ineffizient und problematisch erwiesen. Nötig werden dadurch regelmäßige Treffen des Joint Council von EU und Cariforum auf Regierungsebene. Um daran teilzunehmen, brauchen die Cariforum-Länder Unterstützung vom European Development Fund (EDF).

Bisher haben nur fünf Cariforum-Länder Zollsenkungen eingeleitet: Barbados, Belize, Grenada, Guyana sowie St. Kitts und Nevis. Die anderen bereiten solche Schritte erst vor. Nur Barbados, die Dominikanische Republik und Jamaika haben bisher Amtsstellen zur EPA-Umsetzung geschaffen.

Zähe Debatte

Ohne Zweifel hat der globale Abschwung nach 2008 den EPA-Prozess gebremst. Der EU fällt es extrem schwer, das versprochene Geld zu mobilisieren. Auch wenn bilaterale Organisationen aus Deutschland und Britannien aktiv sind, reicht der Aufwand nicht aus. 143 Millionen Euro sieht allein der EDF in den Jahren 2008 bis 2013 für die Unterstützung der regionalen Integration, der EPA-Implementierung und der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des karibischen Raums vor. Aber darüber wird immer noch diskutiert: Streitpunkte sind einerseits die Sicherung der Aid Effectiveness und andererseits der pünktliche Mittelabfluss. Aus Finanzmangel sind die einschlägigen Behörden in Karibik-Ländern weiterhin personell unterbesetzt, so dass sie nicht effektiv arbeiten können.

Angesichts der globalen Finanzkrise und der Implementierungsdefizite wäre es unrealistisch zu erwarten, das EPA könne schnell zu Strukturwandel oder zur Zunahme der ausländischen Direktinvestitionen führen. Heute sagen manche EPA-Befürworter, der Kernpunkt sei, Reformen im karibischen Raum anzustoßen – aber es ist nur wenig geschehen. Nur wenige Cariforum-Mitglieder haben sich zum Beispiel der Aufgabe gestellt, neue Quellen für Staatseinnahmen zu erschließen, um die traditionell bedeutsamen Zölle zu ersetzen.

Die Investitionsmuster haben sich ebenfalls kaum geändert. Nur der Dominikanischen Republik, Barbados sowie Trinidad und Tobago gelang es, den Dienstleistungssektor auszubauen und im Bereich neuer, hochwertiger Warenfertigung Fuß zu fassen. Die anderen Cariforum-Länder haben es nicht geschafft, mehr ausländische Investitionen anzuziehen und Wachstum außerhalb des Tourismus anzustoßen. Abgesehen von den drei gerade genannten Ländern profitierte nur Jamaika – als Rohstoffexporteur – wesentlich vom EPA. Kleinen Ländern hat es kaum geholfen, ihre Wirtschaft zu diversifizieren und ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit zu stärken.

Der Dienstleistungssektor ist besonders wichtig. Er steuert – vor allem wegen des Fremdenverkehrs – in den meisten karibischen Staaten mehr als 50 Prozent zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) bei. Die meisten Cariforum-Staaten haben relevante Branchen vom Tourismus über Entertainment und Verkehr bis hin zur Telekommunikation im Sinne der EPA-Vorgaben liberalisiert. Allerdings führte das bisher weder dazu, dass mehr Mitarbeiter von karibischen Servicefirmen in Europa arbeiten, noch dazu, dass mehr ausländische Direktinvestitionen in die Region fließen. Laut Caricom Office of Trade Negotiations ist der Markzugang zur EU besonders für die karibische Unterhaltungsbranche wichtig, die als wettbewerbsstark gilt.

Vielleicht muss die EPA-Implementierung als langfristiges Programm gesehen werden, das eine Reihe von Reformen anstoßen wird. Aber auch wenn viele Hoffnungen sich bisher nicht erfüllt haben, profitieren die Cariforum-Länder vom vorhersehbaren und verlässlichen Marktzugang zur EU. Zoll- und Quotenfreiheit ist ein zentrales Element des Abkommens. Dennoch wird es von verschiedenen Dingen überschattet, die mit schlechten institutionellen Bedingungen und unzulänglicher Umsetzung zu tun haben. Würden diese Probleme gelöst, könnte das EPA tatsächlich das Wirtschaftswachstum ankurbeln – durch die Ausschöpfung neuer Marktchancen und verstärkte regionale Integration.