Auf lokale Kräfte hören

Die Vereinten Nationen haben mittlerweile einige Übung darin, erfolgreich in Bürgerkriegen zu vermitteln. Seit den 1990er Jahren werden Kriege immer öfter nicht durch den Sieg einer Partei, sondern durch Verhandlungen beendet , meldete vor einiger Zeit das Human Security Center der University of British Columbia (siehe E+Z/D+C 2/2007, S. 53). Allerdings betonte das Forschungsinstitut auch, dass durch Friedensschlüsse beendete Konflikte doppelt so häufig wieder aufflammen wie Kriege, die durch Siege entschieden wurden. Eine Evaluierung der Arbeit des UN-Entwicklungsprogramms (UNDP) in Krisenländern gibt Aufschluss über die Gründe dafür. Zum einen konzentrieren die internationalen Friedensstifter und Peacekeeper sich häufig zu stark auf die sicherheitspolitische Stabilisierung von Post-Konfliktländern und vernachlässigen entwicklungspolitische Aufgaben. Zum anderen fehlt es häufig an Geld: Nach einem Friedensschluss verlieren die Geber oft das Interesse, wenden sich anderen Krisen zu und bleiben die versprochene Hilfe schuldig. Ein dritter Grund ist laut der Evaluierung der Mangel an ausreichenden Kenntnissen innerhalb des UNDP über die Ursachen und Hintergründe einzelner Konflikte.

Der Bericht stützt sich auf sechs Fallstudien (Afghanistan, DR Kongo, Guatemala, Haiti, Sierra Leone und Tadschikistan), ergänzt durch Daten aus 24 weiteren Ländern und Regionen. 2005 flossen fast 40 Prozent der UNDP-Mittel in Konfliktregionen. Das Entwicklungsprogramm sei innerhalb der UN-Familie am besten positioniert, die strukturellen Ursachen vieler Konflikte – Armut, Ungerechtigkeit und Unsicherheit – zu bekämpfen. Um dieser Rolle gerecht zu werden, müsse das UNDP erstens eine strategische Vision für seine Arbeit in Konfliktregionen formulieren. Das UN-Engagement sollte auf der Achtung der Menschenrechte, der Förderung legitimer Herrschaft und auf der Stärkung der Zivilgesellschaft ruhen. In vielen Konfliktländern, so die Evaluierung, sei die internationale Gemeinschaft zu stark an der Herstellung vordergründiger politischer Stabilität interessiert, während gesellschaftliche Gruppen vernachlässigt würden.

Zweitens müssten Entwicklungsfragen größeres Gewicht in internationalen Friedensmissionen erhalten. Das UNDP müsse Zugang zum UN-Sicherheitsrat bekommen und diesen informieren können, so wie die UN-Kommissare für Menschenrechte und für Flüchtlinge. Entwicklung sollte zudem eine der Prioritäten der neuen UN-Kommission für Peacebuilding werden. Drittens solle sich das UNDP auf eine Reihe von Kernkompetenzen spezialisieren, darunter die Reintegration von kriegsbetroffener Bevölkerung, Aufbau von lokal verankerten Regierungsstrukturen, Reform des Sicherheitssektors sowie Armutsbekämpfung. Viertens sollte das Entwicklungsprogramm seine Kenntnisse über die Konflikte verbessern, in denen es engagiert ist, und seine Mitarbeiter in der New Yorker Zentrale und in den Einsatzländern entsprechend schulen.

Die Evaluierung empfiehlt außerdem, das UNDP solle seine Zusammenarbeit mit anderen Gebern und internationalen Organisationen wie der Weltbank, vor allem aber mit lokalen Kräften in den Einsatzländern verbessern. Es gebe einen Trend, lokale gesellschaftliche Akteure lediglich als Empfänger von Geberhilfe oder als Auftragnehmer für Aufgaben im Rahmen der Friedensmissionen zu sehen. Das UNDP müsse die Zivilgesellschaft in einer Konfliktregion in ihrer gesamten Vielfalt wahrnehmen und sie als Ressource für lokales Wissen sowie als Zugang zur Bevölkerung nutzen.

In Afghanistan hat das UNDP laut der Evaluierung bis zum Sturz der Taliban Ende 2001 einen solchen Ansatz verfolgt: Von seiner regionalen Zentrale in Islamabad aus habe das Programm intensiven Kontakt zur afghanischen Zivilgesellschaft gepflegt und die Durchführung seiner Programme nichtstaatlichen Organisationen übertragen. Seit 2002 hingegen konzentriere sich das UNDP auf staatliche Institutionen, folge dem Top-down-Ansatz der internationalen Mission am Hindukusch und vernachlässige den Aufbau lokaler Kapazitäten. Die Evaluatoren sehen darin einen wichtigen Grund für die Probleme des internationalen Afghanistan-Engagements. (ell)