Zu viel und zu schnell

Vor dem Fachausschuss des Europa-Parlamentes sagte Handelskommissar Peter Mandelson Ende Oktober, einige Partnerregionen bräuchten noch etwas Zeit für EPA-Abschlüsse in allen geplanten Bereichen. EPAs sollen den Güterhandel sowie umstrittene Singapur-Themen (etwa Regeln für Investitionen oder das öffentliche Beschaffungswesen) abdecken. Nun sei sei die Europäische Kommission bereit, sich zunächst auf Übergangsabkommen nur zum Güterhandel einzulassen. Für die Pazifikpartner ist dieses Vorgehen bereits offiziell beschlossen.

Die Interimsabkommen, die die Kommission anstrebt, könnten sicherstellen, dass AKP-Länder ununterbrochen bevorzugten Zugang zum EU-Markt genießen. Was aber ist mit den Ländern, die bis Jahres­ende nicht einmal solche Übergangsverträge abschließen können oder wollen? In diesen Fällen, so heißt es, müsse die EU dann auch die für alle andere Handelspartner geltenden Zölle erheben – ein Horrorszenario.

Kritiker aus der zivilgesellschaftlichen Stopp-EPA-Kampagne fordern, die EU solle bei der Welthandelsorganisation (WTO) die Verlängerung bisheriger Präferenzen im Rahmen des alten Contonou-Abkommens mit der AKP erwirken. Tatsächlich muss die EU jetzt bei der WTO durchsetzen, dass die AKP-Staaten keinen Schaden durch den EPA-Aufschub erleiden. Sonst würde die EU regionale Integration in Afrika ausgerechnet zu einer Zeit behindern, in der Reformen ihre eigenen Institutionen fit machen.

Langfristige Abkommen bleiben aber nötig. Viele AKP-Länder gehören zwar zur Gruppe der am wenigsten entwickelten Länder (LDC), so dass sie im Rahmen der Everything-but-Arms-Initiative freien Marktzugang zur EU genießen. Aber was ist mit den ­anderen? Kapverde, ein Mitglied der ECOWAS (Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft) etwa wird bald kein LDC mehr sein. Ghana, Nigeria oder Côte d’Ivoire gehören dieser Kategorie auch nicht an. Es wäre unfair, ihnen in Europa freien Marktzugang zu verwehren, während gleichzeitig EU-Waren – wegen der Sonderbeziehungen Europas zu den LDC-Mitgliedern der ECOWAS – überall in Westafrika unbegrenzt gehandelt würden.

2003 scheiterte der WTO-Gipfel in Cancún. Schon damals war klar, dass Afrika bis 2008 nicht zu EPA-Abschlüssen bereit sein würde. Dennoch begannen die USA und die EU sofort auf bilaterale Abschlüsse zu drängen. Aus ihrer Sicht hatte das multilaterale System versagt.

Afrikas Regierungen haben den EPA-Prozess nicht absichtlich hinausgezörert. Sie waren schlicht überfordert. Viele Politiker verstehen die komplexe Materie nicht. Auch aus diesem Grund lehnten die Entwicklungsländer in Cancún Verhandlungen über die Singapur-Themen ab. Es war unfair, dass die EU diese Dinge sofort im EPA-Kontext wieder auf die Agenda setzte.

Sicherlich sind die Governance-Themen der Singapur-Agenda wichtig. Aber Afrikaner müssen diese Dinge selbst in den Griff bekommen, bevor sie darüber internationale Verträge abschließen. Für gleichberechtigte Verhandlungen braucht Afrika mehr Handlesexpertise, als es hat. In Westafrika konzentriert sich solche Kompetenz in der ECOWAS und der Westafrikanischen Wirtschafts- und Währungsunion (WAEMU), der die meisten frankophonen Länder der Region angehören. Die Koordination zwischen ECOWAS und WAEMU ist schwierig. Die Konstellation ist in Zentral- und in Ostafrika ähnlich.

Die EU hält indessen zurecht am Ziel der EPAs fest. Dank dem EPA-Prozess haben die WAEMU-Mitglieder sich auf einen gemeinsamen Außenzoll verständigt. Seit dem Beginn der EPA-Verhandlungen ist der Anteil des innerregionalen Handels in Westafrika am gesamten Außenhandel der Region von 18 Prozent auf 32 Prozent gestiegen. Ohne den EPA-Druck müssten Regierungen aber keine Sorge mehr haben, dass europäische Güter über Nachbarländer auf ihre Märkte dringen. Sie würden das Interesse an regionaler Integration schnell wieder verlieren.

So wie die Dinge bisher liefen, konnte es aber nicht weiter gehen. Europa setzte darauf, Afrika werde hehre Absichtserklärungen für bare Münze nehmen und sich auf europäische Entwick­lungshilfe verlassen. Faire Unterhändler nehmen dagegen Rück­sicht auf Partner, die so viele Themen in hohem Tempo nicht bewältigen können.