Wissenschaftler diskutieren "Pro-Poor Growth"

Starken Aufwind erfuhr die Debatte durch den Aufsehen erregenden Artikel „Growth is Good for the Poor“ von David Dollar und Aart Kraay (2002). Die beiden Autoren der Weltbank bescheinigen darin dem Wirtschaftswachstum eine unerwartet hohe Wirkung im Kampf gegen weltweite Armut. Demnach hat sich in den vergangenen vierzig Jahren das weltweite Wirtschaftswachstum durchschnittlich fast eins zu eins im Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens der Armen niedergeschlagen.

Die Autoren fanden darüber hinaus keine Anzeichen dafür, dass die armutsreduzierende Wirkung von Wachstum im Lauf der Jahrzehnte schwächer geworden wäre. Andererseits prüften Dollar und Kraay die Wirkung einiger gemeinhin als pro-poor angeseher Politikstrategien. Dazu gehören etwa öffentliche Ausgaben für Gesundheit und Bildung. Das ernüchternde Ergebnis: Eine systematische Auswirkung auf die Einkommensverteilung war nicht nachzuweisen. Das warf die Frage auf, ob das Konzept von Pro-Poor Growth nicht gleich auf Pro-Growth reduziert werden sollte, was die Autoren aber verneinten.

Aus ihrer Sicht implizierten die Ergebnisse nicht, dass Wirtschaftswachstum allein ausreiche, um die Lebensbedingungen der Armen zu verbessern. Eine Fülle von Literatur widmet sich seither der Frage: Was macht Wirtschaftswachstum zu Pro-Poor Growth? Eine sehr gute Übersicht über die bisherigen Erkenntnisse bietet der von Michael Krakowski (2004) herausgegebene Sammelband „Attacking Poverty. What Makes Growth Pro-Poor?” mit einigen bemerkenswerten Aufsätzen.

In einem der Beiträge liefert Stephan Klasen einen Überblick über die komplizierte Begriffsdiskussion. Für „Pro-Poor Growth“ existieren zahlreiche Definitionen. Klasen listet sie nicht alle auf, fasst aber die wichtigsten Determinanten zusammen: Erstens sollte klar zwischen Pro-Poor Growth und anderen Wachstumsformen unterschieden werden. Zweitens sollten arme Bevölkerungsgruppen mehr vom Wachstum profitieren als die übrige Bevölkerung. Eine Eins-zu-eins Beziehung, wie sie Dollar und Kraay (2002) festgestellt haben, würde damit nicht unter diesen Begriff
fallen. Drittens sollte auch die Einkommensverteilung innerhalb der armen Bevölkerungsschicht eine Rolle spielen: Größere Armut sollte stärker gewichtet werden. Viertens sollte zwar armen Bevölkerungsschichten mehr
Gewicht gegeben werden, doch sollte auch das gesamtwirtschaftliche Wachstum als solches in die Bewertung einfließen.

Klasen beschäftigt sich auch mit den politischen Implikationen. Er unterscheidet scharf zwischen umstrittenen und unumstrittenen Politikstrategien. Makroökonomische Stabilität etwa gilt grundsätzlich als wichtig für Pro-Poor Growth. Vernünftig koordinierte Geld- und Währungspolitik muss die Inflation niedrig halten. Jedoch empfiehlt die Weltbank wettbewerbsfähige Wechselkurse, während andere Experten mit unterbewerteten Wechselkursen Exportanreize schaffen wollen. Auch für andere Politikfelder arbeitet Klasen Konsens und Dissens klar heraus.

Im selben Band untersuchen Louise Cord, J. Humberto Lopez und John Page die von Dollar und Kraay aufgestellte – aber nicht begründete – These, dass Wirtschaftswachstum allein Armut nicht nachhaltig reduziere. Anders als Dollar und Kraay beschränkten sie sich auf einzelne Länder, statt mit weltweiten Durchschnittswerten zu arbeiten. Sie zeigen, dass
Wachstum mit mehr Gleichheit, aber auch mit mehr Ungleichheit einhergehen kann. Die Ungleichheit könne so stark ausgeprägt sein,dass das Einkommen der Armen trotz positiven Wirtschaftswachstums sinke. Als Beispiele nennen sie Äthiopien, Bulgarien, Costa Rica,die Dominikanische Republik, El Salvador, Nigeria, Panama, Senegal und Tansania. Klar
wird, dass Wachstum nicht per se pro-poor ist.

Eine Gegenposition bezieht Surjit S. Bhalla (2002) in „Imagine There’s No Country – Poverty, Inequality, and Growth in the Era of
Globalization“. Dieses Buch ist ein Frontalangriff auf die allgemein anerkannten Forschungsergebnisse der Weltbank zum Thema
Pro-Poor Growth. Explizit geht der Autor der Frage nach, wie sich die Globalisierung weltweit auf Wirtschaftswachstum, Einkommensverteilung
und Armut ausgewirkt hat. Er stellt fest, dass bei anhaltend hohem Wirtschaftswachstum von 1980 bis 2000 die weltweite
Einkommensungleichheit zurückgegangen sei und dass Wachstum per se pro-poor sei.

Die Ergebnisse seiner Armutsberechnungen differieren erheblich von denen der Weltbank. Ihm zufolge war das viel zitierte Millenniumsziel,
den Anteil der unter extremer Armut leidenden Weltbevölkerung bis 2015
zu halbieren, bereits im Jahr 2000 übererfüllt. Laut Weltbank-Kalkulation ist dieses Ziel dagegen noch längst nicht erreicht. Bhallas Argumentation
ist sicherlich überzogen und letztlich nicht haltbar. Sein Ansatz ist aber insofern interessant, als er auf methodische Schwächen der Weltbank aufmerksam macht.

Methodenprobleme

Relevante Einsichten bietet an Methoden interessierten Lesern der Sammelband „Determinants of Pro-Poor Growth – Analytical Issues
and Findings from Country Cases“, den Michael Grimm, Stephan Klasen und Andrew McKay (2007) herausgegeben haben. Das Buch beleuchtet anhand von acht Länderstudien (Ghana, Vietnam, Burkina Faso, Indonesien,
Senegal, Bolivien, Rumänien und Sambia), wie Analysen vorgenommen werden. Grimm und Klasen nennen im Einleitungsaufsatz wichtige methodische Ergebnisse: In ihrem viel zitierten Aufsatz „Measuring Pro-
Poor Growth“ entwickelten Ravallion und Chen 2003 Methoden zur Untersuchung der Wirkung von Wachstum auf die Einkommensverteilung.

Der Ansatz ist theoretisch gewinnbringend, stellt aber hohe Anforderungen an die Datenqualität, was ihn für die Praxis weniger wertvoll macht. Generell beklagen Grimm und Klasen, dass Untersuchungen sich häufig
nicht auf sinnvoll ausgewählte Daten stützten, sondern schlicht verfügbare Datensätze ausgewertet würden, was analytisch nur bedingt nützlich ist.

Die verschiedenen Autoren des Sammelbandes entwickeln zudem Vorschläge, wie makro- und mikroökonomische Daten miteinander
verknüpft werden können. Grimm und Klasen weisen auf die methodische Vielfalt der Beiträge hin. Sie zeigen unter anderem, dass die Auswertung narrativer Daten ähnlich wertvoll sein kann wie quantitative Zahlenanalysen. Schließlich führen sie aus, dass es der Debatte über Pro-Poor Growth dienen würde, wenn sie sich nicht nur mit
Einkommensarmut, sondern auch mit anderen Dimensionen von Armut befassen würde.

Tatsächlich zielt die derzeitige Debatte größtenteils auf Einkommensfragen ab. Das ist eine recht eingeschränkte Sichtweise, wie spätestens seit Amartya Sen’s einflussreichem Aufsatz „The Concept of Development“
von 1988 bekannt ist. In „Development as Freedom“ (1999) hat Sen weiter ausgeführt, dass er unter Armut den Mangel an Möglichkeiten versteht, sein Wohlbefinden durch eigenes Handeln zu steigern. Schlechte
Gesundheitsversorgung, gewaltsame Konflikte, mangelnde Rechtsstaatlichkeit und negative Umwelt- und Klimabedingungen schränken
diese Möglichkeiten ein.

Sens Vorstellungen sind gut begründet – allerdings nur schwer mit quantifizierbaren Daten zu fassen. Grimm und Klasen fordern
deshalb zu Recht die Vertreter von „Pro-Poor Growth“-Konzepten dazu auf, den Begriff der Einkommensarmut methodisch sinnvoll so zu erweitern, dass er der von Sen angemahnten Multidimensionalität Rechnung trägt.