Bedingungslose Unterstützung

Die globale Erwärmung ist eine akute wie auch langfristige Herausforderung von universaler Tragweite. Weltweit machen sich Wissenschaftler und Entwicklungsexperten Sorgen wegen immer häufigeren extremen Wetterphänomenen wie Hitzewellen, extremen Regenfällen, Dürren, Fluten und Hurrikans. Dadurch wird sich das ökonomische und gesellschaftliche Leben im Laufe der Zeit verändern. In Entwicklungsländern wird das Wasser voraussichtlich knapper, die Nahrungsmittelproduktion wird zurückgehen, während Krankheiten zunehmen. Zudem werden Menschen aus den besonders stark betroffenen Gebieten flüchten, und der Raubbau an natürlichen Ressourcen wird verschärft.

Die wissenschaftlichen Beweise legen nahe, dass die am stärksten betroffenen Länder wenig zur Verursachung des Phänomens beigetragen haben. Das World Resources Institute in Washington wies 2005 darauf hin, dass nur 15 von 195 Mitgliedsstaaten der UN-Rahmenkonvention zum Klimawandel (UNFCCC) für rund 80 Prozent aller Treibhausgasemissionen verantwortlich zeichnen. Die betreffenden Länder sind hoch entwickelt, besitzen eine gute Infrastruktur und Industrien, die tendenziell nicht vom Wetter abhängig sind. Diese Länder stoßen seit der industriellen Revolution Treibhausgase aus. Sicher haben einige große Wirtschaftsmächte wie China oder Indien in letzten Jahren ihre Emissionen erhöht, aber ihr Beitrag bleibt im historischen Vergleich klein.

Auf der anderen Seite leiden die Entwicklungsländer am meisten unter den Folgen des Klimawandels. Die Auswirkungen sind in Äquatornähe besonders stark und Länder, die hauptsächlich von der Landwirtschaft leben, sind besonders gefährdet. Genau diesen Staaten fehlen aber meist Ressourcen und Wissen für Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel oder zur Abmilderung dieses globalen Trends.

Diese Probleme müssen dringend angegangen werden. Wir brauchen mehr Entwicklungsprogramme, die effizient und effektiv auf Klimawandelanpassung gerichtet sind. Es ist eine Sache der Gerechtigkeit, dass durch das Verhalten anderer Geschädigte einen Ausgleich erhalten. Diese Kompensation muss im Verhältnis zum Schaden stehen, darf aber nicht vom Verhalten der Geschädigten abhängig sein. Das sind einfache, von der internationalen Gemeinschaft anerkannte Wahrheiten. Dennoch warten die Entwicklungsländer noch immer auf die schnelle, angemessene und bedingungslose Hilfe, die sie brauchen.

Auf dem UN-Klimagipfel in Kopenhagen im Jahr 2009 einigten sich die Industrieländer darauf, Entwicklungsländer für 2010 bis 2012 mit neuer, zusätzlicher Klimahilfe von jährlich 30 Milliarden Dollar zu unterstützen und ab 2020 jährlich 100 Milliarden Dollar zu zahlen. Zudem regte die Konferenz die Schaffung des Green Climate Funds (GCF) als operative Stelle für UNFCCC-Finanzierung an.

Die Zahlen wurden auf späteren Gipfeln bestätigt und der GCF eröffnete im vergangenen Jahr seine Büros in Südkorea. Die Architektur der Klimafinanzierung bleibt allerdings recht komplex. Der GCF ist noch nicht voll in Funktion und Geld fließt über verschiedene multilaterale Fonds, darunter die globale Umweltfazilität (Global Environment Facility). Dazu kommen bilaterale Vereinbarungen.

Trotz der Verpflichtungen im Rahmen der UN-Klimakonvention ist bisher nicht viel Geld geflossen. Die Klimazahlungen an die Entwicklungsländer dümpeln auf einem Niveau von 10 Milliarden Dollar pro Jahr dahin. Es ist unwahrscheinlich, dass der GCF dies bald ändern kann. Es ist zutiefst frustrierend, dass die meisten reichen Nationen einen Teil ihres Budgets für offizielle Entwicklungshilfe (ODA) für Klimaprojekte nutzen. Dabei soll die Klimafinanzierung zusätzlich zur ODA sein. Hinzu kommt erschwerend, dass die meisten Geberstaaten ihr Versprechen, 0,7 Prozent ihrer Wirtschaftsleistung für ODA aufzuwenden, nie gehalten haben.

Auch die Modalitäten der Hilfe sind natürlich von Bedeutung. 2009 veröffentlichte die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) einen „politischen Leitfaden" dazu, wie die Klimaanpassung in Entwicklungspolitik zu integrieren sei. Unter anderem hieß es da, die vereinbarten Prinzipien für die Zusammenarbeit zwischen Geber- und Empfängerländer sollten auch für die Klimafinanzierung gelten.

Die wichtigsten dieser Prinzipien wurden 2005 in der multilateralen Paris Declaration on Aid Effectiveness festgehalten:

• die Eigenverantwortlichkeit (Ownership) der Entwicklungsländer für Politik und Umsetzung,
• Anpassung der Geberaktivitäten an die Institutionen und Vorgehensweisen des betroffenen Landes,
• die Harmonisierung der Geberaktivitäten,
• gegenseitige Verantwortlichkeit von Geber- und GEbern und Empfängern sowie
• ergebnisorientiertes Management.

Die Paris-Erklärung betonte zudem die Wichtigkeit von Capacity Building in Entwicklungsländern. Sie ist nötig, damit diese ihre Ressourcen besser nutzen und verwalten können. Diese Prinzipien sind unbestrittener, multilateraler Konsens.

Dennoch zeigen sich die Regierungen von Entwicklungsländern unzufrieden mit der Klimahilfe. Sie beklagen, dass diese an strenge Bedingungen gebunden ist, aufwendigen Kontrollen unterliegt und zu wenig Geld allzu langsam gezahlt wird. Projekte werden häufig nicht an nationale Pläne und Prioritäten angepasst. Normalerweise diktieren die Geber den zeitlichen Ablauf. Die globalen Hilfsprogramme wenden zudem meist eine Einheitslösung für alle an. Folglich berücksichtigen sie etwa die spezifischen Bedürfnisse der kleinen Inselentwicklungsländer (SIDS) kaum. Diese Staaten tragen am wenigsten zum Klimawandel bei, leiden aber am stärksten darunter. Insgesamt wird die Klimafinanzierung fast so gehandhabt, als habe es die Erklärung von Paris nie gegeben.

Budgethilfe

Generell sind sich Geber- und Empfängerländer einig, dass Budgethilfe die beste Möglichkeit ist, die Paris Declaration umzusetzen. Denn die Geber beachten automatisch die Prinzipien von nationaler Ownership, Anpassung und Harmonisierung, wenn sie kollektiv den nationalen Haushalt eines Entwicklungslandes unterstützen und die Mittel keinen bestimmten Verwendungszweck haben. Auf dieser Basis kann eine gegenseitige Rechenschaftspflicht und ergebnisorientiertes Management zwischen Gebern und Empfängern sichergestellt werden.

Dennoch spielt Budgethilfe bei der Klimafinanzierung bisher kaum eine Rolle. Die meisten Entwicklungsländer ziehen sie aber anderen ODA-Formen vor, weil sie es erlaubt, Ressourcen flexibel und im Einklang mit den nationalen Prioritäten zu nutzen. Zudem eröffnet sie die Chance zum Dialog zwischen den Gebern und ihren Partnern. Bei der Budgethilfe ist allerdings nicht alles so positiv, wie es die Entwicklungsländer gerne hätten.

Die Geber überprüfen den Prozess, wie das Geld vom öffentlichen Finanzwesen ihrer Partnerländer verwaltet wird, sehr genau. Kommt es zu Korruption oder Misswirtschaft stellen Geber ihre Zahlungen ein. Zudem kann jede Abweichung davon, was Geber für gute Regierungsführung halten, die Einstellung von Budgethilfe nach sich ziehen, unabhängig davon, ob öffentliche Gelder missbraucht werden oder nicht. Eine Folge ist, wie Evaluierung gezeigt hat, dass die ärmsten Entwicklungsländer am wenigsten auf zuverlässigen Mittelfluss zählen können – dabei sind sie am stärksten davon abhängig.

Tatsächlich nutzen die Geber Budgethilfe als Sanktionsmittel, wenn das Partnerland in ihren Augen einen Vertrauensbruch begangen hat. In einigen Fällen haben die Geber durchaus Recht, weil es Missbrauch gibt. In anderen Fällen reagieren sie aber bei kleinen Problemen über, etwa wenn ein Bericht zu spät erstellt wurde.

Die Einstellung von Budgethilfe hängt in der Regel direkt mit Fragen der Regierungsführung zusammen. Geber nutzen sie als Druckmittel, um Veränderungen durchzusetzen. Um Budgethilfe zu erhalten, muss ein Land zudem normalerweise erfolgreich ein mit dem Internationalen Währungsfonds (IWF) abgestimmtes Wirtschaftsprogramm implementieren. Solche IWF-Programme bedeuten per se, dass dem betroffenen Entwicklungsland Reformen aufgezwungen werden. Auch in dieser Beziehung ist Budgethilfe an politische und wirtschaftliche Bedingungen geknüpft.

In den vergangenen Jahren wurde die Budgethilfe in Malawi (2011 und 2013), Ruanda (2012) und Uganda (2012) gestoppt. Solche Geber-Reaktionen sind gerechtfertigt, wenn sie zur Verbesserung des Finanzmanagements und der Regierungsstrukturen von Partnerregierungen dienen. Aber die zentrale Frage ist, ob politische und wirtschaftliche Auflagen auf alle ODA-Bereiche bezogen sein sollten. Schließlich schränken sie die Ownership des betroffenen Landes ein.

Die Unterstützung von Klimaanpassung sollte nicht an Bedingungen von Regierungsführung geknüpft werden. Schließlich helfen die Klimasünder ihren Opfern, mit dem Schaden fertig zu werden, den die Zahler angerichtet haben. Bei Klimafinanzierung geht es sicherlich nicht darum, Staatslenkern zu zeigen, wie sie ihre Länder regieren sollen.

Fazit

Entwicklungsländer brauchen und verdienen Unterstützung, damit sie sich den Herausforderungen des Klimawandels stellen können. Verzögerungen bei der Anpassung führen zu ernsten Folgen, nicht nur auf nationaler, sondern auch auf globaler Ebene. Hilfe darf nicht von regimespezifischen Fragen der Regierungsführung abhängig gemacht werden. Sie sollte so selbstverständlich wie humanitäre Hilfe oder die Unterstützung von demokratischen Wahlen sein.

Zudem müssen die Lehren aus der Entwicklungspolitik beachtet werden. Die vergangenen Jahrzehnte haben gezeigt, dass projektbasierte Politik nicht effektiv ist. Wir brauchen eine Form der Budgethilfe, die von willkürlichen Bedingungen der Geber unabhängig ist. An erster Stelle muss das dringliche Ziel stehen, die Widerstandsfähigkeit von Ländern, die vom Klimawandel gefährdet sind, zu stärken.

Ronald Mangani ist Associate Professor am Fachbereich für Wirtschaftswissenschaften an der Universität Malawi.
rmangani@yahoo.com