Ambivalente Rolle

Bürgerbeteiligung in chinesischen Kommunen mag für viele wie ein Oxymoron klingen. Tatsächlich bemühen sich in den letzten Jahren aber immer mehr Organisationen, Akademiker und reformorientierte Politiker darum.

Daten der Horizon Research Group aus den Jahren 2003 bis 2005 zufolge, ist nur jeder zweite Städter mit der staatlichen Verwaltung auf den untersten kommunalen Ebenen (Sub-Distrikt und Nachbarschaftsviertel) zufrieden. Bemängelt wird unter anderem formalistisches bürokratisches Vorgehen nach dem Motto „one size fits all“.

Soziale Partizipation, die Bürger in die Erbringung von sozialen Diensten als Partner der Lokalregierung einbindet und ihnen dabei Einflussmöglichkeiten gibt, gilt als Vorstufe echter politischer Mitwirkung. Betroffene werden nicht nur als passive Hilfsempfänger gesehen, sondern zur Selbsthilfe befähigt. Nötig ist dafür die Verknüpfung von Top-down-Entscheidungswegen mit geregelten Beteiligungsmöglichkeiten von unten.

Die unabhängige Organisation Shining Stone Community Action (SSCA) will Bürgerbeteiligung auf der kommunalen Ebene stärken. Sie fördert das Engagement von Einwohnern bei der Bereitstellung sozialer Dienste. In Beijing und An­shan führt sie Pilotprojekte durch, die neue Wege erproben. Bürger werden dazu angeregt, sich selbst um die Befriedigung ihrer Bedürfnisse zu kümmern und entsprechende Mittel bei der Lokalverwaltung – und zwar dem Sub-Distriktbüro, das auch Straßenbüro genannt wird – zu beantragen.

Pilotprojekt in Beijing

Das Pilotprojekt in Beijing hat im Sommer 2007 auf Anfrage eines Straßenbüros im Süden der Hauptstadt begonnen. Zum Qingyuan-Straßenbüro gehören 28 Shequ genannte Verwaltungseinheiten mit insgesamt 110 000 registrierten Einwohnern und 20 000 Wanderarbeitern. Jede Shequ hat ein eigenes Einwohnerkomitee. Offiziell gelten diese Komitees als selbstverwaltete Graswurzelorganisationen, in der Realität dienen sie aber als verlängerter Arm des Staats.

Die Komitees sind unter anderem für Einwohnerregistrierung, öffentliche Sicherheit, die Umsetzung der Ein-Kind-Politik und diverse Dienstleistungen für Senioren, Behinderte und Arbeitslose zuständig. Diese Dienste werden sehr formal gehandhabt und gehen oft an den tatsächlichen Bedürfnissen vorbei. Shining Stone will die Leistungen stärker am tatsächlichen Bedarf ausrichten und dabei die Bürger einbeziehen.

Dafür hat die Organisation zunächst Staatsbedienstete und Anwohner in partizipativen Methoden und Projektmanagement trainiert. Danach wurde gemeinsam der Bedarf an bestimmten Diensten ermittelt, es wurden Pilotmaßnahmen konzipiert, die zeigen sollen, wie Probleme kooperativ gelöst werden können. Das Qingyuan-Straßenbüro finanziert viel versprechende Projekte.

Zu den ersten Pilotvorhaben gehörten unter anderem ein Second-Hand-Kleiderladen, ein Veranstaltungs- und Trainingszentrum für Haushaltsgehilfinnen und eine Kulturvereinigung. Die Realisierung liegt in der Hand engagierter Bürger, in manchen Fällen arbeiten auch Mitglieder der Einwohnerkomitees mit. In der zweiten Runde folgten weitere Projekte. Bis 2010 soll jede Shequ mindestens ein solches Bürgerprojekt in Gang bringen.

Für die Volksrepublik bedeutet diese Zielsetzung, die im internationalen Vergleich bescheiden scheinen mag, eine kleine Revolution. Bisher wurde Stadt- und Gemeindeentwicklung strikt von oben gelenkt. Regierungsangestellte und Sozialarbeiter führen die Anweisungen der nächst­höheren Dienststelle aus. Eigeninitiative war nicht gefragt – und ist oft riskant.

Die Regierung weiß, dass sie Bedürfnisse der Bevölkerung befriedigen muss, um das nötige Maß an Legitimität zu bewahren und Unruhen zu verhindern. Zugleich hat sie jedoch Angst davor, dass eine Flut von Unzufriedenheit über sie hereinbricht, sobald sie die Tore zur Bürgerbeteiligung und damit auch zur Diskussion von Missständen öffnet. Also versucht sie einerseits die weitverbreiteten Wünsche zu antizipieren, schränkt aber andererseits die freie Meinungsäußerung weiterhin ein. Weder staatliche Institutionen noch die Bürger haben praktische Erfahrung mit geregelter Partizipation.

Die Pionierarbeit von Shining Stone in Qingyuan eignet sich dazu, positive Erfahrungen zu sammeln und Vorbilder zu schaffen. Zwei Aspekte des Ansatzes von SSCA verdienen besondere Erläuterung:
– Es wird ein neues Rollenverständnis der beteiligten Akteure gefördert. Die staatliche Verwaltung erbringt nicht mehr jede Dienstleistung selbst und weist auch nicht mehr einfach die Einwohnerkomitees an. Stattdessen finanziert sie zunehmend von Bürgern und Komitees identifizierte Projekte und beaufsichtigt deren korrekte Durchführung. Die Komitees werden dabei zunehmend zu Moderatoren, die zwischen verschiedenen Interessen vermitteln.
– Modernes Projektmanagement dient der Professionalisierung der Arbeit. So sind denn die meisten Beteiligten mittlerweile in der Lage, eigene Ideen zu vollständigen Konzepten mit Zielen, Handlungsschritten, Zeitrahmen und Budget auszuarbeiten.

Es gibt Anzeichen dafür, dass das nicht bloße Theorie ist. So schmiss zum Beispiel die Leiterin des Secondhand-Kleidergeschäfts erbost das Handtuch, weil das Einwohnerkomitee ihr vorschreiben wollte, was sie zu tun habe.

Verordnete Kollektivaktivitäten

Trotz der Fortschritte in Qingyuan und anderen Projektstandorten von SSCA bleibt der Weg zu intensiver Bürgerbeteiligung noch lang. Die Erfahrung zeigt, dass viele Lokalregierungen den Regierungsslogan „Stärkung von Bürgerbeteiligung“ in erster Linie als Steigerung der Teilnahme von Einwohnern an dekretierten Kollektivaktivitäten („Mobilisierung“) verstehen. Beteiligungsformen, die Entscheidungsrechte transferieren und Bürger zur echten Mitgestaltung befähigen, bleiben seltene Ausnahmen.

Das liegt nicht nur an mangelndem politischen Willen. Die Gründe sind vielschichtig. Adäquate Methoden der geregelten Beteiligung von Bürgern an Entscheidungen sind kaum bekannt. Vor allem aber erschwert tiefsitzendes Misstrauen zwischen Bürgern und Behörden den Dialog.

Viele Einwohner meiden den Kontakt mit den Einwohnerkomitees und den Straßenbüros. Es ist noch nicht lange her, dass der Parteistaat massiv in die Privatsphäre eindrang und Massen für seine Machtinteressen mobilisierte. Viele Menschen sehen die Straßenbüros und Einwohner­komitees als Einheit, die willkürlich handelt und sich kaum um die Interessen der Bevölkerung kümmert.

In der Tat ist die Rolle der Einwohnerkomitees zweideutig. Einerseits sollen sie autonom und bürgernah handeln, andererseits sind sie der verlängerte Arm der staatlichen Straßenbüros. Rund 80 Prozent ihres Arbeitsvolumens bestehen aus Verwaltungsaufgaben, die sie im Auftrag ausführen. Oft bekommen die Komitees gar nicht mit, was die Menschen in ihrem Viertel bewegt. Stille Nicht-Kooperation ist verbreitet, und ab und zu bricht sogar spontaner Protest aus.

Über ein einheitliches, detailliertes Programm zur Bürgerbeteiligung verfügt die Regierung noch nicht, auch wenn der Ausdruck „öffentliche Partizipation“ (gong­zhong canyu) immer häufiger in politischen Dokumenten zu finden ist. Eine genaue Definition und konkrete Handlungsstrategien fehlen in der Regel.

Seit 1999 gibt es in den Städten mit wenigen Ausnahmen landesweit gewählte Einwohnerkomitees. Typisch sind indirekte Wahlen durch Delegierte im Dreijahreszyklus. Die Wahlbeteiligung ist gering. Der Einfluss der örtlichen Parteigliederung sowie der staatlichen Verwaltung auf die Kandidatenlisten ist groß.

Das Ministerium für Zivilverwaltung hat Ende der 90er Jahre ein ehrgeiziges Programm zur Restrukturierung der städtischen Verwaltungen gestartet, das vor allem soziale Partizipation und Selbstorganisation fördern soll. In der Vergangenheit wurde die gesamte soziale Sicherung von den Betrieben (Danwei) getragen.

Der Niedergang der Danweis im Zuge der wirtschaftlichen Transformation und die Individualisierung der Lebensformen (und entsprechend wegfallende Strukturen familiärer Unterstützung) hinterlassen eine Masse von bedürftigen Menschen. Dazu zählen insbesondere Alte, Arbeitslose, Behinderte und Wanderarbeiter.

Die Idee, dass Einwohnerkomitees und aktive Bürger sich gemeinsam dieser Probleme annehmen sollen, damit soziale Dienste bürgernah erbracht werden können, ist stimmig. Allerdings werden für die Betreuung alter Menschen, die Reinigung des Viertels inklusive Müllaufsammeln oder einfache Reparaturarbeiten in Wohnblöcken zunehmend Einwohner mobilisiert, ohne dass ihnen Einflussmöglichkeiten gewährt werden.

Viele dieser vermeintlich freiwilligen Akteure sind Mitglieder der KP und erfüllen mit ihrem Engagement Parteipflichten. Auch Sozialhilfeempfänger müssen an den Aktivitäten des Einwohnerkomitees teilnehmen, da sie sonst ihre Ansprüche verlieren. Meist finden sich ältere Leute über 50 in den „Freiwilligen“-Karteien. Häufig bekommen die Einwohnerkomitees sogar Vorgaben, wie viele „Freiwillige“ in einem Viertel registriert sein müssen. Wirklich effizient ist die Arbeit dieser Leute nicht, sie sind kaum motiviert.

Dagegen könnten sich Dienste, die Einwohner in freier Abstimmung mit den Komitees und Straßenbüros erbringen, durchaus als Vorstufe zu substanzieller politischer Mitwirkung erweisen. Die Beteiligten haben aufgrund ihrer persönlichen Betroffenheit Interesse an Qualität und Effizienz. Sie kennen die Umstände auch meist besser als Außenstehende. In Bürgerinitiativen engagierte Menschen entwickeln außerdem tendenziell eine politische Identität.

Das partizipative Modell der Servicekoordination könnte deshalb paradigmatisch für Governancereformen auf der untersten Verwaltungsebene sein, in denen Lokalregierungen als Befähiger von Bürgern fungieren, anstatt diese bloß als Verwaltungsobjekte zu betrachten.

Indessen dominieren noch immer Straßenbüros und von ihnen gesteuerte Einwohnerkomitees die Entscheidungsprozesse. Das ist vom Ministerium für Zivile Angelegenheiten auch durchaus so gewollt. Zwar will man in begrenztem Maße Zivilgesellschaft und Bürgerengagement fördern, zugleich sollen jedoch Partei und Regierung jederzeit Herr der Lage bleiben. Je selbstbewusster die Bürgerinitiativen werden, desto wahrscheinlicher werden jedoch auch offen ausgetragene Meinungsunterschiede und Interessenkonflikte mit den Einwohnerkomitees und der Lokalregierung.