Mit sozialer Sicherung Fluchtursachen bekämpfen

Ende 2020 meldete das UN-Flüchtlingshochkommissariat (United Nations High Commissioner for Refugees – UNHCR) erneut so viele Menschen auf der Flucht wie noch nie zuvor in der Geschichte der Organisation. Um auf die Herausforderungen von Fluchtbewegungen angemessen reagieren zu können, hat sich die internationale Gemeinschaft auf eine bessere Verzahnung von humanitärer Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und Friedensförderung geeinigt – den sogenannten Humanitarian-Development-Peace Nexus (HDP-Nexus).

Der UN-Flüchtlingspakt von 2018 greift diesen Ansatz auf. Er sieht vor, Verantwortung innerhalb der internationalen Staatengemeinschaft gerechter aufzuteilen. Einer seiner Schwerpunkte liegt darin, in den oft armen Aufnahmeregionen sowohl der dortigen Bevölkerung als auch den ankommenden Flüchtlingen längerfristige Perspektiven zu eröffnen, statt sie in weitgehend unabhängig voneinander betriebenen Systemen zu versorgen.

Es ist sinnvoll, diese Anstrengungen auszubauen – durch soziale Sicherungssysteme. Damit die betroffenen Staaten eine bessere Abdeckung erreichen, müssen verschiedene Regierungsstellen nachhaltiger zusammenarbeiten. Es braucht dafür umfassende, leistungsfähige staatliche Systeme. Ein vielversprechendes Instrument heißt „anpassungsfähige soziale Sicherung“. Es erfährt derzeit wachsende Beachtung, auch weil sich bestehende Systeme sozialer Sicherung in der Covid-19-Pandemie bewährt haben, indem sie betroffene Bevölkerungsteile erfolgreich unterstützten.

Menschen vor Armut und humanitären Krisen schützen

Mit „soziale Sicherung“ sind alle Maßnahmen und Programme gemeint, die darauf abzielen, Menschen vor Armut und sozialer Ausgrenzung zu schützen. Der Schwerpunkt liegt dabei auf gefährdeten Gruppen. Soziale Sicherungssysteme können individuellen Schutz bieten, etwa bei Krankheit oder Arbeitslosigkeit Einzelner. Sie können aber auch bei kollektiven Krisen hilfreich sein.

Tritt eine Katastrophe ein, kann ein Staat beispielsweise eine bereits bestehende Grundsicherung auf weitere Personen ausweiten oder die ausbezahlten Gelder dem erhöhten Bedarf anpassen. In diesem Fall spricht man von anpassungsfähiger sozialer Sicherung. Sowohl in Herkunfts- als auch in Aufnahmeländern können so soziale Sicherungssysteme langfristig Armut reduzieren, soziale Ungleichheiten abbauen und Menschen vor den Folgen von Krisen schützen. Sie haben somit das Potenzial, wichtige strukturelle Ursachen von Flucht zu mindern. 

Funktionierende soziale Sicherungssysteme in Herkunftsländern können dazu beitragen, Fluchtursachen zu mindern. Bei der Eingliederung von Menschen auf der Flucht in nationale Sicherungssysteme in Aufnahmeländern gibt es allerdings bestimmte Herausforderungen zu beachten. Für Aufnahmeländer mit niedrigen und mittleren Einkommen ist es beispielsweise oft nicht leicht, Menschen auf der Flucht an ihren Sozialsystemen teilhaben zu lassen, weil die Ressourcen selbst für die eigene Bevölkerung knapp sind.

Dazu kommt die ungleiche Verteilung: Reiche Geberländer nehmen häufig deutlich weniger Flüchtlinge auf als Entwicklungsländer. Außerdem halten sie sich selbst nicht immer an die Genfer Flüchtlingskonvention – man denke nur an die Diskussion um illegale Rückweisungen von Asylsuchenden an den EU-Außengrenzen (siehe Interview mit Gerald Knaus auf www.dandc.eu). Dadurch sehen sich reiche Industrieländer schnell dem Vorwurf der Doppelmoral ausgesetzt. Regierungen von Entwicklungsländern, die besonders viele Flüchtlinge aufnehmen, befürchten wiederum häufig politische und wirtschaftliche Risiken.

Internationale Akteure, darunter die Weltbank und UNHCR sowie einige der Geberländer, setzen gleichwohl zunehmend auf das Instrument der anpassungsfähigen sozialen Sicherung – dort, wo der Staat nicht Konfliktpartei ist und diskriminierungsfreien Zugang zu sozialen Sicherungssystemen erlaubt. Die ohnehin nicht hinreichenden Mittel lassen sich aller Annahme nach kostengünstiger und bedarfsgerechter verteilen, wenn für Menschen auf der Flucht schon bestehende nationale Systeme genutzt werden und kein paralleles System entsteht. Außerdem bieten sich langfristige Integrationsmöglichkeiten.

Bessere Kooperationen zwischen sozialer Sicherung und humanitärer Hilfe nötig

Um Aufnahmeländer zu unterstützen, braucht es in erster Linie stärkere soziale Sicherungssysteme. Soziale Sicherung muss mehr Menschen mit bedarfsgerechter Unterstützung erreichen und auf robusten Systemen aufbauen. Damit können nicht nur Fluchtursachen gemindert, sondern auch eine Grundlage für gemeinsames Handeln in Krisen geschaffen werden. Beispielsweise können die Geber die Finanzierung bereitstellen, während nationale Systeme die Registrierung und Datenverwaltung verantworten. Auf diese Weise werden etwa über ein EU-finanziertes Programm in der Türkei monatlich mehr als 1,5 Millionen Flüchtlinge versorgt.

Damit soziale Sicherungssysteme für Menschen auf der Flucht gut funktionieren, müssen sie auf unterschiedliche Bedarfe und Zielgruppen vorbereitet sein. Verträge mit Finanzdienstleistern müssen beispielsweise so gestaltet sein, dass diese den Auszahlungsbetrag flexibel erhöhen und wieder verringern können. Es muss klar sein, welcher Identitätsnachweis für den Erhalt von sozialen Sicherungsleistungen notwendig ist, und welche Alternativen es für Menschen auf der Flucht gibt, deren Dokumente verloren gegangen sind. Auch die Frage der Erreichbarkeit ist wichtig: Mehr als die Hälfte aller Flüchtlinge befinden sich in urbanen Gebieten, oft in informellen Siedlungen. Sie sind durch Behörden und internationale Akteure deutlich schwerer zu erreichen als Bewohner von Camps.

Von Land zu Land können sich die sozialen, politischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten stark unterscheiden, deshalb steckt der Teufel im Detail. Wenn aber die Akteure die politisch-ökonomischen Umstände der jeweiligen Region im Blick behalten und es ihnen gelingt, zwischen verschiedenen Systemen und Zuständigkeiten Brücken zu schlagen, können soziale Sicherungssysteme langfristig helfen, die Ursachen und Folgen von Flucht deutlich zu mindern.

Literatur

UNHCR Global Trends – Forced Displacement in 2020:
https://www.unhcr.org/60b638e37/unhcr-global-trends-2020

Bericht der Fachkommission Fluchtursachen der Bundesregierung, 2021: Krisen vorbeugen, Perspektiven schaffen, Menschen schützen. Frankfurt am Main, Zarbock.

Maren Suchta-Platzmann ist Politikwissenschaftlerin und arbeitet als Beraterin für soziale Sicherung für die GIZ.
maren.suchta-platzmann@giz.de

Amédé Schmitz ist Sozialwissenschaftler mit Fokus auf internationale Migration. Er arbeitet als Berater im Bereich Flucht und Vertreibung für die GIZ.
amede.schmitz@giz.de