Transferleistungen helfen extrem Armen

Seit etwa einem Jahrzehnt ist eine Wandlung zu verzeichnen: In einer Vielzahl von Ländern wurde zum Beispiel der Aufbau von Krankenversicherungen unterstützt. Dabei ging es aber primär um die technische Seite der Versicherungen und nur zögerlich um Finanzierungsbeiträge.

In letzter Zeit förderte die deutsche ODA (Official Development Assistance) etwa Gesundheitsgutscheine für extrem arme Bevölkerungsgruppen. Jedoch zeigten sich das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und die Durchführungsorganisationen weiterhin skeptisch, was selbst die an Konditionen gebundenen Geldtransfers an Arme betraf. Wenige Ausnahmen – zum Beispiel in Malawi – bestätigten die Regel. Noch 2011 und 2012 lehnte der Deutsche Bundestag Entschließungsanträge ab, in denen es um soziale Transferzahlungen an Arme in Partnerländern ging.

Im Juni 2016 kam Bewegung in die Diskussion, als der Bundestag erstmals unter dem Stichwort soziale Sicherung ein stärkeres deutsches Engagement unter Einschluss von – zeitlich begrenzten – Sozialtransfers ausdrücklich einforderte. Die seither verstrichene Zeit ist zu kurz, um die Wirkungen dieser Entschließung zu messen. Aber die deutsche ODA wird sich dem Trend zu Instrumentarien für soziale Sicherung in der Entwicklungshilfe, den andere Geber wie die britische DFID schon seit Jahren mit großem Nachdruck verfolgen, sicher nicht entziehen können (siehe auch Artikel hierzu in E+Z/D+C e-Paper 2017/01).

Die Asiatische Entwicklungsbank (ADB) fördert beispielsweise seit langem soziale Sicherungsprogramme auf den Philippinen und in Pakistan, vor allem zugunsten des Schulbesuchs von Kindern armer Haushalte. Dabei haben Kredite von jeweils gut 400 Millionen Dollar nationale Programme im zehnfachen finanziellen Umfang in Bewegung gesetzt. Die Wirkungen sind zwar umstritten, doch einer Evaluation zufolge führte die an Bedingungen geknüpfte Zahlung von rund 15 Dollar im Monat an arme Haushalte mit schulpflichtigen Kindern in den Jahren 2012 bis 2015 auf den Philippinen dazu, dass nahezu alle Kinder der extrem Armen eingeschult wurden. Dadurch stieg die nationale Einschulungsrate um sechs auf 98 Prozent. In Pakistan nehmen soziale Transfers inzwischen den dritten Platz im nationalen Budget ein.

Akzeptanz schaffen

Sozialleistungen an extrem Arme werden die zukünftige Entwicklungshilfe erheblich mitprägen. Allerdings stellen sich eine Reihe von Fragen bezüglich der Umsetzung. Zuerst müssen die Armen identifiziert werden – in Ländern mit geringen logistischen Kapazitäten sowie erheblichen Problemen in der Regierungsführung eine Herausforderung. Verfahren mit Kosten von mehr als 120 Millionen Dollar, wie sie derzeit in Pakistan laufen, sind sicher für die meisten Länder zu teuer. Außerdem reicht es angesichts erheblicher Fluktuation bei den Armen nicht, alle fünf bis sieben Jahre arme Haushalte zu identifizieren.

Ein preiswertes und vor allem partizipatives Gegenmodell bietet Kambodscha mit „ID Poor“, das unter anderem mit deutscher Unterstützung ausgearbeitet wurde. Das Programm identifiziert Arme in einem relativ transparenten Prozess, und auch den als nicht arm eingestuften Familien erschließt sich, warum andere ärmer sind als sie selbst. Das schafft eine gewisse Akzeptanz für Transferleistungen an ausgewählte Gruppen auch seitens der Nichtbegünstigten.

Wer als arm eingestuft wird, erhält eine entsprechende Karte und kann zum Beispiel kostenlose Gesundheitsleistungen in Anspruch nehmen. Hierfür tritt ein nationaler Fonds ein, der Health Equity Fund, den die KfW mitfinanziert. Das System funktioniert auch deswegen gut, weil Menschen, die keine ID-Poor-Karte haben, aber trotzdem zu arm sind, um die Leistungen selbst zu bezahlen, nach einer zügigen Prüfung ebenfalls einbezogen werden.

Mit oder ohne Bedingung

Eine weitere Frage werfen die Bedingungen von Geldtransfers auf. Im Tschad etwa würde es keinen Sinn machen, den regelmäßigen Besuch werdender Mütter in Gesundheitszentren oder den Schulbesuch der Kinder zur Voraussetzung zu machen. In vielen Gegenden des Landes ist weder das eine noch das andere immer möglich. Dort wären bedingungslose Zahlungen an arme Haushalte die einzige Lösung.

Auch die in vielen Ländern weit verbreitete Korruption ist ein Problem. Im zentralasiatischen Tadschikistan beispielsweise soll ein Drittel der Bevölkerung seit Jahren Kompensationszahlungen für steigende Energiepreise erhalten. Untersuchungen zeigen jedoch, dass kaum ein Haushalt diese Vergünstigung tatsächlich erhält.

Sozialtransferzahlungen könnten zukünftig per Handy erfolgen; damit würde die Unterschlagung auf der untersten Ebene entfallen. Kenia praktiziert dieses System mit M-Pesa seit zehn Jahren erfolgreich. Weltweit werden weitere Modelle getestet. Es wird allerdings einige Zeit dauern, bis die jeweils passende Lösung gefunden ist. Zum Beispiel scheint das Fehlen eines Handys momentan einer der wichtigsten Indikatoren für extreme Armut einer Familie zu sein. Schließlich muss geklärt werden, an wen die Transfers gehen sollen, um eine gute Wirkung zu erzielen: an „den Haushalt“ oder etwa an Mütter, die damit primär die Ernährung ihrer Familie sicherstellen.

Die deutsche ODA wird sich nun wohl verstärkt mit diesen Fragen beschäftigen, und vielleicht gelingt es so auch mit deutscher Unterstützung, die Ärmsten bis 2030 tatsächlich über die Armutsschwelle zu bringen und niemanden zurückzulassen, wie es die Sustainable Development Goals (SDGs) einfordern. Dazu gehört auch die grundsätzliche Entscheidung, jenen weltweit circa 250 Millionen Menschen – vor allem Alte, Behinderte und Kinder –, die sich nicht selbst helfen können und die die Instrumente der selbsthilfeorientierten ODA nicht erreichen, sehr bald zu einem bedingungslosen Grundeinkommen zu verhelfen.

Frank Bliss ist Professor für Ethnologie an der Universität Hamburg und untersucht derzeit im Rahmen eines INEF-BMZ-Forschungsvorhabens Möglichkeiten, extrem arme, vulnerable und ernährungsunsichere Menschen durch die staatliche EZ besser erreichen zu können.
bliss.gaesing@t-online.de