Weitreichende Veränderungen in Aussicht

Ausgangspunkt der Finanzierungsdiskussion ist die Feststellung, dass bei weitem nicht genügend Mittel zur Verfügung stehen, um die Umsetzung der Nachhaltigkeits-Entwicklungsziele (Sustainable Development Goals – SDGs) zu finanzieren. Die Addis-Abeba-Agenda, die aus der UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung 2015 hervorging, betrachtet deshalb auch andere Finanzierungsquellen wie inländische öffentliche Mittel oder private einheimische und internationale Finanzierungen (siehe dazu meinen Beitrag im E+Z/D+C e-Paper 2015/07).

Die SDGs können nach UN-Schätzungen nur erreicht werden, wenn rund 6 Billionen Dollar jährlich bis 2030 zur Verfügung stehen. Andere Schätzungen gehen von einem Bedarf von 2 bis 2,4 Billionen Dollar jährlich zusätzlich zu den bisherigen Mitteln aus. Die gegenwärtige Weltlage macht es nach Ansicht der UN jedoch enorm schwierig, wenn nicht unmöglich, ausreichend Mittel zu sichern. Die Inter Agency Task Force der UN prognostiziert, dass SDG 1 und SDG 2 in den am wenigsten entwickelten Ländern nicht bis 2030 umgesetzt werden können. Globale Armut wird also 2030 nicht abgeschafft sein.

Bei der Finanzierung der SDGs wird offizielle Entwicklungshilfe (official development assistence – ODA) durch traditionelle Geber eine abnehmende Rolle spielen. Es ist sogar möglich, dass ihr die Marginalisierung droht. Denn die Zeichen stehen auf erhebliche Veränderungen: Neue Geberländer, Rücküberweisungen von Migranten, der Privatsektor, Stiftungen und Philan­thropen spielen eine wachsende Rolle.

Inländische öffentliche Mittel

Die bei weitem wichtigste Quelle der Finanzierung sind bereits jetzt die inländischen öffentlichen Mittel in den Entwicklungsländern; sie sind mehr als doppelt so hoch wie alle externen Finanzzuflüsse zusammen. Es handelt sich dabei um unterschiedliche Finanzmittel, die Regierungen zur Verfügung stehen, um ihre Tätigkeiten zu finanzieren. Dazu zählen direkte und indirekte Steuern oder andere Einnahmen (wie Abgaben von Rohstofffirmen oder Lizenzgebühren) sowie Anleihen von lokalen Kapitalmärkten. Steuern, vor allem Einkommensteuern, sind ein besonders wichtiges Instrument, um Entwicklung zu finanzieren. Jedoch tun sich gerade die ärmsten Länder damit sehr schwer; ihre Steuereinnahmen im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt sanken sogar seit 2012. Ähnliches gilt für die meisten Länder Subsahara-Afrikas.

Öffentliche Entwicklungshilfe

Die Länder der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) gaben vergangenes Jahr 146,6 Milliarden Dollar für ODA aus, was einem leichten Rückgang von 0,6 Prozent gegenüber dem „Rekordjahr“ 2016 entspricht. 30 Prozent der Mittel gingen 2016 in Länder Afrikas südlich der Sahara. Größte Einzelempfänger waren: Äthiopien, Afghanistan und die Türkei. ODA ist in den letzten 15 Jahren um 240 Prozent gestiegen. Die ODA der OECD-Länder wird durch neue Geber wie China ergänzt.

Die ODA-Mittel der OECD-Länder werden in Zukunft weit weniger steigen als in der Vergangenheit – wenn sie denn überhaupt steigen werden. Immer mehr Regierungen setzen innenpolitische Schwerpunkte und zeigen wenig Interesse an Steigerungen für Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Klassische EZ wird noch einige Jahre nötig sein, um öffentliche Ausgaben und externe Defizite in ausgewählten besonders armen Ländern und fragilen Staaten zu finanzieren. Arme Länder werden jedoch gedrängt werden, mehr auf die Mobilisierung einheimischer Ressourcen zu setzen, auch weil das ein gewichtiger Beitrag zum Staatsaufbau sein kann. Geber werden anbieten, den Aufbau von besseren Steuersystemen ebenso zu unterstützen wie „faire Deals“ mit transnationalen Unternehmen und den Aufbau von sozialen Sicherungssystemen.

China hat das „Spiel“ verändert; es gibt mehr Optionen für Entwicklungsländer. China ist ein populärer Geber, da es keine politischen Reformen an die Geldvergabe knüpft. Die Entwicklungslandschaft und ihre Akteure werden in den nächsten Jahren weiter fragmentiert. Bereits jetzt gibt es etwa 60 bilaterale und mehr als 250 multilaterale Geber.

Die bisher für Entwicklungszusammenarbeit zuständigen Ministerien oder Institutionen werden sich auf das Kernthema Armutsbekämpfung konzentrieren sowie auf die Unterstützung von bestimmten globalen öffentlichen Gütern und globalen
Herausforderungen. Vermutlich werden mehr traditionelle EZ-Ausgaben in andere Ministerien verlagert.

Es ist wegen der gegenwärtigen Schwäche des Multilateralismus davon auszugehen, dass die bilaterale Zusammenarbeit ausgeweitet wird. Das können wir bereits im eigenen Land beobachten. Auch wird die Orientierung an innenpolitischen Interessen der Geber stärker werden (linking aid to national interest). Das „aid is good for us“-Narrativ wird in der Begründung für ODA-Ausgaben eine größere Rolle spielen.

Blending finance

Die Privatsektor-Instrumente der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit werden deutlich ausgebaut werden. Dabei handelt es sich um staatliche Darlehen, Kredite, Bürgschaften oder den Kauf von Kapitalanteilen an Firmen, die in ODA-Ländern arbeiten. Die OECD spricht von „blending finance“ als strategischem Gebrauch von Finanzierung zur Mobilisierung zusätzlicher Mittel aus OECD-Ländern für Entwicklungsländer.

Ob man diese Finanzierungsform nun „blending“, „leveraging“ oder Subventionen nennt – sie wird zunehmen. Verschiedene Geber weiten ihre Mechanismen aus, wie etwa die EU mit dem European Fund for Sustainable Development (EFSD). Sie werden vermutlich aber nur dann in großem Stil gelingen, wenn lokale Institutionen sie unterstützen. Das werden in aller Regel die nationalen Entwicklungsbanken sein. Sie können als eine Art Plattform dienen, die lokale Projekte anschiebt, Risiken bei der Umsetzung mindern und Probleme vor Ort leichter beheben kann.

Private Mittel

Private einheimische und internationale Kapitalflüsse in Entwicklungsländern haben zugenommen, sind aber immer noch insgesamt recht klein. Zusätzlich zu ausländischen Direktinvestitionen haben Privatunternehmen auch in armen Entwicklungsländern damit begonnen, in nennenswertem Umfang Fremdkapitalmärkte zu erschließen. Diese privaten, nicht gesicherten Kredite sind immer wichtiger geworden und werden noch wichtiger.

Einheimische private Investitionen sind umfangreich, stabil und steigend. Sie machen etwas mehr als 25 Prozent des Bruttoinlandprodukts in Entwicklungsländern aus. Die Investitionen stammen überwiegend aus dem (häufig staatlichen) Bankensektor oder sind Re-Investitionen von Gewinnen lokaler Unternehmen.

Hauptquelle externer Finanzierung ist Privatkapital, vor allem Direktinvestitionen. Privatkapital ist verantwortlich für mehr als 80 Prozent der längerfristigen Zuflüsse zu Entwicklungsländern seit dem Jahr 2000. Allerdings ist der Umfang der Direktinvestitionen in den letzten Jahren gesunken. Zudem gibt es große regionale Unterschiede bei den Direktinvestitionen: nach Ost- und Südasien gingen mehr als 70 Prozent; in unterfinanzierte, besonders arme Entwicklungsländer weniger als acht Prozent.

Direktinvestitionen können durchaus die Umsetzung der SDGs unterstützen, wenn sie in entwicklungsrelevante Bereiche gelenkt werden (wie erneuerbare Energien). Es gibt bislang aber wenig Bereitschaft der Privatwirtschaft, sich an die Zusagen aus der Addis-Agenda zu halten. Deshalb ist zu erwarten, dass staatliche und multilaterale Geber mehr tun werden, um produktive Investitionen in Entwicklungsländern zu unterstützen, besonders in armen. Bürgschaften und Versicherungen sind eine Möglichkeit dazu. Dazu wird der öffentliche und politische Druck auf multinationale Unternehmen wachsen, mehr (finanzielle) Verantwortung für bessere Arbeitsbedingungen und nachhaltige Wertschöpfungsketten zu übernehmen.

Ein weiterer wichtiger privater Finanzfluss sind Rücküberweisungen von Migranten in Entwicklungsländer. Nach Angaben der Weltbank betrugen diese im Jahr 2017  466 Milliarden Dollar – ein neues Rekordhoch, das 2018 noch übertroffen wird. Damit betrugen die Rücküberweisungen mehr als das Dreifache der ODA.

Allerdings beziehen sich die positiven Wirkungen aus diesen Mitteln ganz überwiegend auf die Migranten und ihre Familien, nicht auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung. In vielen Ländern machen die Rücküberweisungen mehr als 10 Prozent des Nationaleinkommens aus, so etwa in Tadschikistan, Nepal, Liberia, Haiti, Jordanien und den Philippinen. Der wachsende Umfang der Überweisungen macht ihre Nutzung für staatliche Aufgaben immer attraktiver. So legte Äthiopien eine Diaspora-Anleihe auf, um einen Damm zu finanzieren, Nigeria eine für Infrastrukturprojekte. Diese Art der Nutzung wird zunehmen, nicht nur durch Regierungen, sondern auch durch private Akteure. Man kann davon ausgehen, dass vor allem nationale Regierungen die Potenziale von Rücküberweisungen mehr nutzen werden.

Private Stiftungen und Philanthropen werden im öffentlichen Leben und in der EZ weiterhin an Bedeutung gewinnen – und an Einfluss. Die Ende 2017 gegründete Initiative Co-Impact will das Engagement von Philan­thropen weltweit koordinieren und schlagkräftiger machen. Die privaten Stiftungen greifen häufig da ein, wo Staaten versagen. Das gilt für Entwicklungsländer ebenso wie für die Finanzierung multilateraler Organisation wie etwa der WHO. In Zukunft wird noch mehr darauf zu achten sein, dass die Definition des Gemeinwohls nicht den guten Absichten der Allerreichsten anvertraut wird (siehe hierzu auch E+Z/D+C Dossier zum Schwerpunkt Philanthropie).

Schulden und weitere Probleme

Die Verschuldung in Entwicklungsländern hat sich in den vergangenen fünf Jahren deutlich beschleunigt, und es wächst die Sorge vor einer neuen Schuldenkrise. Nach Angaben des Internationalen Währungsfonds (IWF) sind vor allem Entwicklungsländer mit niedrigem Einkommen vom Schuldenanstieg betroffen. Demnach sind 18 Länder hochgradig gefährdet, in Rückzahlungsschwierigkeiten zu geraten – oder sind es bereits (siehe hierzu E+Z/D+C Dossier zum Schwerpunkt Strukturanpassung).

Die Ineffektivität der internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Steuern führt dazu, dass Länder darin bestärkt werden, mit anderen zu konkurrieren (in der Regel um den niedrigsten Steuersatz). Das führt dazu, dass die Steuerbasis einiger Länder erodiert (siehe hierzu E+Z/D+C Dossier zum Schwerpunkt Steuern).

Das Wachstum des Welthandels hat sich seit der Finanzkrise verlangsamt und geht aktuell zurück. Das Welthandelssystem hat großen Einfluss auf die Volkswirtschaften der Entwicklungsländer, insbesondere macht es viele der ärmeren Länder extrem abhängig von volatilen Rohstoffpreisen. Neben besseren Zugang zu ihren Märkten sollten Industrieländer Entwicklungsländer bei Strategien unterstützen, ihre Rohstoffabhängigkeit zu überwinden. Denkbar wären protektionistische Handelspolitiken, um das Wachstum des Industriesektors zu unterstützen.

Es gehört nicht viel Mut zu der Prognose, dass die Umsetzung der SDGs bis 2030 nicht gelingen wird, wenn die gegenwärtigen Finanzierungstrends anhalten. Aber genau das steht zu befürchten. Für die „klassischen“ Akteure der Entwicklungszusammenarbeit bedeuten die Veränderungen, dass sie viel effektiver auf die Ambitionen der SDGs reagieren und die Wirksamkeit ihrer Arbeit in fragilen Staaten nachweisen müssen. Sie werden neue Formen der Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft entwickeln und sich viel stärker als Motor in Fragen von Klimaerwärmung und -anpassung verstehen und danach handeln müssen. Und sie werden viel aktiver kommunizieren müssen, dass globales Wohlergehen durchaus im nationalen Interesse liegt.

Ulrich Post ist Leiter der Abteilung Grundsatzfragen bei der Welthungerhilfe.
ulrich.post@welthungerhilfe.de
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