„Krisenprävention ist das Ziel“

Hat die deutsche Öffentlichkeit verstanden, was Counter-Insurgency in Afghanistan bedeutet?
Counter-Insurgency oder Aufstandsbekämpfung ist kein Begriff der Entwicklungszusammenarbeit, auch nicht in Afghanistan. Er bezeichnet nur einen Ausschnitt dessen, was die internationale Gemeinschaft zur Unterstützung der ­afghanischen Bevölkerung und Regierung tut. Unsere Zielsetzung ist sehr viel breiter. Sie umfasst Armutsbekämpfung, bessere Regierungsführung und die Einhaltung der Menschenrechte. Was genau die internationale Gemeinschaft in Afghanistan tut und wie sie es tut, müssen wir aber stetig gut erklären, übrigens nicht nur in Deutschland, sondern auch in Afghanistan.

Welche Rolle spielt der zivile Aufbau in diesem Kontext?
Die Entwicklungszusammenarbeit leistet wichtige Beiträge zur langfristigen Stabilisierung und Befriedung des Landes, indem sie zum Beispiel wirtschaftliche Perspektiven schafft, staatliche Strukturen stärkt und strukturelle Konfliktursachen abbauen hilft. Kurzfristig hingegen sind fähige und legitime afghanische Sicherheitskräfte sowie Verbesserungen in der Regierungsführung, auch und vor allem auf lokaler Ebene, die entscheidenden Beiträge zur Stabilisierung. Um die jeweiligen Aufgaben ziviler und militärischer Akteure abzustimmen und die einzelnen Beiträge im Rahmen unserer Gesamtstrategie für Afghanistan usammenzuführen, verfolgt die Bundesregierung den Ansatz der vernetzten Sicherheit. Im Kern bedeutet dies eine enge und effektive Koordinierung der unterschiedlichen Akteure – nicht mehr und nicht weniger.

Wie stehen Sie zu der Kritik von zivilgesellschaftlichen Akteuren, sie fühlten sich für ­militärische Zwecke missbraucht?
Viele deutsche Nichtregierungsorganisationen haben langjährige Erfahrungen mit der Arbeit in Afghanistan und in ähnlich schwierigen Kontexten. Deshalb nehme ich ihre Sorgen ernst. Die von einigen am vernetzten Ansatz geäußerte Kritik kann ich allerdings nicht nachvollziehen. Es kann doch niemand ernsthaft von der Bundesregierung verlangen, dass sie ihre zivilen und militärischen Beiträge nicht miteinander abstimmt. Die Kohärenz der Beiträge unterschiedlicher Ressorts ist ein Kernelement der Wirksamkeitsdiskussion in fragilen Staaten, wo sie unter dem Begriff des „whole of government approach“ gefordert wird. Wenn Nichtregierungsorganisationen Mittel der Bundesregierung für Wiederaufbau und Entwicklung in Afghanistan in Anspruch nehmen, müssen sie auch akzeptieren, dass diese Mittel im Rahmen der Gesamtstrategie der Bundesregierung vergeben werden. Anders als humanitäre Hilfe unterliegen Wiederaufbau und Entwicklung keinem Neutralitätsgebot. Sie folgen einer politischen Zielsetzung. Diese beinhaltet für die Bundesregierung den Einsatz für ein stabiles und friedliches Afghanistan mit einem legitimen und funktionstüchtigen Staat. Dieser Zielsetzung unterliegt im Übrigen auch unser militärisches Engagement, es ist kein Selbstzweck. Das Primat der Politik wird nicht in Frage gestellt und es bleibt bei der bewährten Praxis, dass die Organisationen Mittel beim Ministerium beantragen.

Die Geber beschwören spätestens seit der ­Paris-­Deklaration Harmonisierung, aber gerade in Afghanistan haben sie von Anfang an recht fragmentiert gearbeitet. Wie schätzen Sie die Lage ein?
Die Bundesregierung setzt sich vor Ort und auf Hauptstadtebene nachdrücklich für eine effektive Geberkoordinierung in Afghanistan ein. Bei diesem Thema gibt es aber auch einen gewissen Populismus, der mit der Situation in Afghanistan nicht immer viel zu tun hat. Unsere BMZ-Vertreter vor Ort und auch die Botschaft in Kabul verwenden einen Großteil ihrer Arbeitszeit auf die Abstimmung mit anderen Gebern und vor allem mit den afghanischen Partnern. Auch gibt es zahlreiche Beispiele funktionierender Koordinierung, wie die Gremien des Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF), die einen intensiven Reformdialog zwischen ARTF-Gebern und afghanischer Regierung ermöglichen. Ein anderes gutes Beispiel ist die Koordinierung im Energiebereich. Wie gut die funk­tionieren kann, sieht man beispielsweise an der Übertragungsleitung aus Usbekistan, die seit Anfang 2009 24 Stunden am Tag günstigen Strom nach Kabul transportiert. Für dieses Großprojekt haben sich fünf Geber, darunter die Bundesregierung, zusammengetan.

Aber sind solche Erfolge nicht Einzelfälle?
Es ist klar, dass die Geberkoordinierung bei über 50 Gebern in Afghanistan eine stetige Herausforderung bleibt. In der praktischen Arbeit merken wir aber immer wieder, wie stark die Qualität der Koordinierung von den Kapazitäten der afghanischen Partner abhängt: Wo die zuständigen afghanischen Ministerien die Koordinierung auf Grundlage klarer Zielsetzungen und realistischer Entwicklungspläne leisten, funktioniert sie am besten. Deshalb unterstützen wir unsere afghanischen Partner dabei, diese Koordinierung selbst in die Hand zu nehmen.

Sicherheitsrisiken sind oft nicht auf Nationalstaaten begrenzt, sondern haben einen regionalen Kontext, was beispielsweise besonders die Grenzregionen von Afghanistan und Pakis­tan angeht. Was kann die Entwicklungspolitik hier bewirken?
Im afghanisch-pakistanischen Fall handelt es sich zu einem großen Teil um politische Konflikte, die politisch gelöst werden müssen. In der Entwicklungspolitik können wir grenzüberschreitende Dialogforen für staatliche und nichtstaatliche Akteure schaffen, in denen Vertrauen und der Wille zur Zusammenarbeit wachsen können. Die politischen Stiftungen engagieren sich hier beispielsweise sehr stark. Auch den grenzüberschreitenden Handel fördern wir. In den akuten Konfliktgebieten des afghanisch-pakistanischen Grenzgebiets sind unsere Handlungsmöglichkeiten allerdings beschränkt. Hier verfügen unsere zivilen Helfer häufig nicht mehr über den Bewegungsfreiraum, den sie für eine nachhaltige Projektum­setzung benötigen. Deshalb brauchen wir hier zuerst Fortschritte im politischen Raum und im Sicherheitsbereich, bevor die Entwicklungszusammenarbeit wieder in größerem Maßstab greifen kann.

Welche Chancen bietet regionale Integration für die Friedenspolitik?
Regionalorganisationen, aber auch Sicherheitsforen, können einen wesentlichen Beitrag für Frieden, Sicherheit und Stabilität leisten. Sie bieten häufig einen Rahmen, um Lösungen für regionale Konflikte zu finden. Dabei unterscheiden sich die bestehenden regionalen Sicherheitsforen durchaus erheblich – sowohl in ihrem Aufgabenspektrum als auch in ihrer Effektivität. Die afrikanischen Staaten haben sich beispielsweise mit Gründung der Afrikanischen Union explizit darauf geeinigt, auch gegen den Willen der Regierung eines Mitgliedsstaates im Fall von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen und Übergriffen gegen die Zivilgesellschaft zu intervenieren.

Im regionalen Umfeld Afghanistans gibt es solch einen Konsens nicht.
Nein, hier ist die Zusammenarbeit in der Tat noch schwieriger. Hier müssen teilweise noch grundlegende Fragen eines konstruktiven Miteinanders geklärt werden, gerade im Verhältnis zu Pakistan. Trotzdem bin ich davon überzeugt, dass regionale Integration, einschließlich wirtschaftlicher Integration, durch politische und institutionelle Kooperation stabilisierend wirken wird. Das ist die Erfahrung, die wir in Europa in den vergangenen Jahrzehnten machen durften und die wir uns auch als Perspektive in Zentralasien vorstellen können. Das Engagement Afghanistans für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Region bestätigt, dass die afghanische Regierung diese Erkenntnis teilt.

Inwiefern geht die Entwicklungspolitik auf Sicherheitsrisiken ein, die beispielsweise durch den Klimawandel oder knapper werdende Rohstoffe drohen?
Unsere Politik soll vor allem präventiv auf solche Risiken eingehen und sie dadurch entschärfen helfen. Die global zu erwartenden Sicherheitsrisiken durch den Klimawandel sind dabei von akuten Gewaltkonflikten wie in Afghanistan zu unterscheiden – entsprechend unterscheidet sich auch die jeweilige Rolle der Entwicklungszusammenarbeit. Neben direkten Beiträgen zum Abbau struktureller Konfliktursachen und zur langfristigen Stabilisierung betroffener Gesellschaften will die Entwicklungspolitik durch Aufklärung und Beratung die Strategien unserer bilateralen und internationalen Partner beeinflussen, um vorausschauende Lösungen zu erleichtern.

Was heißt das in der Praxis?
Wir prüfen in der Entwicklungszusammenarbeit in allen von Konflikten betroffenen Partnerländern, welche Wirkung wir mit unseren Vorhaben auf den Konfliktkontext ausüben. Nach ähnlichen Methoden lässt sich analysieren, wie beispielsweise die Verknappung natürlicher Ressourcen in Afghanistan die Konfliktdynamik verschärft und in Zukunft weiter beeinflussen wird. Wenn diese Wirkungszusammenhänge transparent gemacht werden, können auch unsere Partner gezielt daran arbeiten, Risiken zu minimieren und Konflikte und Gewalteskalation zu vermeiden. Genau diese Krisenprävention ist das Ziel des Konzepts der vernetzten Sicherheit. Sie dient dazu, durch Verknüpfung aller Kompetenzen der Bundesregierung im Idealfall Spannungen mit friedlichen Mitteln zu lösen, damit aus Krisen keine bewaffneten Konflikte entstehen.