Geberperformance bewerten

Entwicklungszusammenarbeit ist ein hochkomplexes Feld, die Auswirkungen mancher Aktivitäten zeigen sich erst Jahre später. Trotz großer methodischer Herausforderungen ist die systematische Bewertung der Geber durch etwas, das ich Donor Performance ­Measurement (DPM) nennen würde, extrem wichtig.

Was die Bewertung einzelner Projekte angeht, gab es in den vergangenen 20 Jahren große Fortschritte. Monitoring und Evaluierung vermitteln ein klares Bild der Erfolge spezifischer Projekte und Programme. Zudem unterstützen sie die politische Gestaltung von unten nach oben, da diese Informationen die Hilfsorganisationen beeinflussen. Die Entscheidungsträger auf nationaler, bilateraler und multilateraler Ebene können solches Wissen nutzen – und das sollten sie auch.

Allerdings sagt die Summe der erfolgreichen Projekte nichts darüber aus, ob die Aktivitäten eines Gebers auch effektiv oder nachhaltig sind. Der Versuch, tatsächliche Auswirkungen auf einen Sektor, eine Region oder gar ein Land zu beurteilen, scheitert regelmäßig an der „attribution gap“ – der Lücke zwischen Projekterfolg (etwa eine neue Straße) und übergeordneten höheren Entwicklungszielen (wie etwa Wirtschaftsförderung). Derzeit versucht man diese Lücke meist zu schließen, indem man einzelne Projekte und allgemeine Entwicklungsindikatoren sinnvoll miteinander verknüpft.

Entwicklungspolitische Programme werden immer breiter angelegt, die Ziele übergreifender konzipiert. Das erleichtert den Umgang mit dem „attribution gap“ – das Ziel ist nicht mehr der Bau einer Straße, sondern die Förderung von Wirtschaftsaktivität. Aussagestarke Indikatoren hierfür könnten etwa Daten zu Durchschnittseinkommen, Jobs oder industriellem Output sein.

Aber wenn Ziele nicht spezifiziert und messbar sind, ist es unmöglich, jemanden zur Verantwortung zu ziehen, wenn sie nicht erreicht werden. Umgekehrt können die Durchführungsorganisationen es auch nicht eindeutig als ihren Erfolg verbuchen, wenn sich die Lebensbedingungen der Menschen eines Partnerlandes verbessern. In anderen Worten: Wir wissen nicht, ob entwicklungspolitische Institutionen gute Arbeit leisten.

Geberorganisationen – ob bi- oder multilateral – sind von Haushaltsgeldern der reichen Länder abhängig. Die Steuerzahler wollen natürlich wissen, ob „ihr Geld“ sinnvoll ausgegeben wird. Ohne nachweisliche Erfolge wird es auf lange Sicht schwierig, öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) zu rechtfertigen. DPM hingegen würde auch den Entscheidungsträgern in armen Ländern ermöglichen, sich passende Partner auszusuchen. Eine systematische Bewertung der Leistung würde somit nicht zu einer stärker von der Geberseite bestimmten ODA führen, sondern die Effektivität der Hilfe steigern.

Letztlich geht es einfach darum, dass Rechenschaft abgelegt wird – und zwar transparent. Die meisten Geber- und Hilfsorganisationen sehen sich nicht gerne als „normale Wirtschaftsakteure“. Aber sie alle wollen bleibenden ökonomischen Einfluss auf die armen Länder haben. Zudem gehören sie häufig zu den wichtigsten Playern in bestimmten Sektoren dieser Länder. Dementsprechend sollten sie sich den gleichen Normen stellen, die für Unternehmen im privaten Sektor gelten.

Quantitative Zielbestimmung

An der Börse notierte Unternehmen sind dazu verpflichtet, detailliert Buch zu halten und genauestens Rechenschaft abzulegen. Auf dieser Basis kann der Shareholder Value bewertet werden. Entsprechend wäre es für Durchführungsorganisationen sinnvoll, den Taxpayer Value zu bestimmen. Sie müssten also dazu verpflichtet werden, ihre Entwicklungsziele und dahingehenden Schritte quantitativ zu bestimmen. Ihr Ziel sollte sein, die Situation der Bevölkerung in den entsprechenden Ländern konkret und messbar zu verbessern. Dafür könnten folgende Daten relevant sein:
– Haushaltseinkommen,
– Alphabetisierungsquoten,
– Arbeitslosenzahlen,
– Gesundheitsstatistiken,
– bürokratische Lasten für Unternehmen sowie
– Umweltstatistiken und dergleichen mehr.

Zweifellos lassen sich für jedes Entwicklungsprojekt oder -programm passende Indikatoren finden. Diese wiederum könnten dafür genutzt werden, die Leis­tungen der Durchführungsorganisationen in folgenden Bereichen zu bewerten:
– Qualität (Qualität des Outputs im Verhältnis zu technischen Standards),
– Effizienz (Output-Kosten-Verhältnis),
– Produktivität (Verhältnis von Output und Arbeitskraft),
– Effektivität (Verhältnis der gewünschten und erzielten Ergebnisse),
– Wirtschaftlichkeit (Verhältnis von Arbeitsinput zu Kosten),
– Relevanz (Zusammenhang der Ziele auf Programmebene mit größeren Zielen des Landes oder der Hilfs­organisation),
– Nachhaltigkeit (Vergleich der unmittelbaren und der langfristigen Ergebnisse nach der Durchführung eines Projekts) und
– Kosteneffektivität (Verhältnis von Auswirkungen und ihren Kosten).

Skeptiker werden einwenden, dass es schwierig ist, messbare Ziele für wichtige Entwicklungsaspekte wie Governance oder den Aufbau von Institutionen zu formulieren. Aber es gibt Möglichkeiten, sich dieser Heraus­forderung zu stellen: Was wir brauchen, sind Indikatoren für die Leistungen der für Governance zuständigen Institutionen. Berücksichtigt man statt kleiner Projekte sektorweite oder multidimensional angelegte Programme, sollte es einfacher sein, solche Indikatoren zu finden – denn dann ist das „attribution gap“ kleiner.

Ein wichtiger Teil von DPM wird daher sein, exakte Informationen darüber zu bekommen, wie andere Geber in einem bestimmten Bereich oder einer bestimmten Region arbeiten. Pro forma findet das bereits statt – bisher führt das aber nicht zu einem systematischen Zusammenspiel. Dabei wäre es fraglos sinnvoll, die Leis­tung verschiedener bi- und multilateraler Geberorganisationen direkt zu vergleichen.

Systematisches DPM würde mehr Transparenz schaffen und einen fairen Wettbewerb der Hilfsorganisationen untereinander fördern. Das allein würde schon zu besseren Entscheidungen führen. Weitere Vorteile von DPM wären:
– realistischere und erreichbare Ziele,
– direkt zum Ziel beitragende Projekte und Programme – statt solcher, die nur indirekt oder teilweise dazu beitragen, wie derzeit häufig der Fall ­–,
– gute Öffentlichkeitsarbeit und Vertrauen der Steuerzahler sowie
– eine verbesserte Verteilung der Ressourcen, da die erfolgreichsten Geberorganisationen mehr Geld und fähige Mitarbeiter bekämen.

Die Idee, die Leistungen der Geber zu bewerten, ist nicht neu. Viele Geberorganisationen haben bereits eine Art interne Qualitätskontrolle. Ihre Berichte sind aber nicht miteinander vergleichbar, da sie unterschiedliche Methoden nutzen. Zudem sind sie nicht sehr glaubwürdig, da sie im Auftrag der Organisation erstellt werden, die sie bewerten sollen.

Für ein systematisches DPM ist es daher wichtig, festzulegen, wer die Bewertung in Auftrag gibt, an wen die Ergebnisse gehen und wer darauf basierende Entscheidungen trifft. Interesse daran hätten Regierungen, Parlamente und Steuerzahler. Politisch hat das vielschichtige Implikationen – die höchst wahrscheinlich über nationale Grenzen hinausgehen werden.

Als vor zwanzig Jahren die ersten Projekte evaluiert wurden, gab es viel Widerstand aus der „Development Community“. Heute sind Projekt-Monitoring und Evaluierung als notwendige Mittel der Qualitätskontrolle akzeptiert.

DPM könnte einiges erheblich verbessern: die Rechenschaftslegung der Durchführungsorganisationen, die Kohärenz ihrer Programme und die Kooperation auf allen Ebenen. Nicht zuletzt würde DPM gewiss auch zu einer besseren Governance der Geberinstitutionen führen. Und das wäre auch stimmig angesichts des Anspruchs, Governance in Entwicklungsländern zu verbessern.