Mehrdeutigkeit statt Rechenschaftspflicht

2009 gelang es dem UN-Klimagipfel in Kopenhagen nicht, ein umfassendes Abkommen zu vereinbaren. Stattdessen einigte man sich mit dem Copenhagen Accord nur auf einen Minimalkonsens. Die Industrienationen sagten zu, gemeinsam „100 Milliarden Dollar pro Jahr bis 2020 für die Bedürfnisse der Entwicklungsländer” zu mobilisieren. Diese Gelder sollten aus „diversen öffentlichen und privaten, bilateralen und multilateralen Quellen kommen, inklusive alternativer Quellen“. Die Bereitstellung von angemessener Klimafinanzierung ist auch eine Säule des Pariser Abkommens von 2015, das vorsieht, die globale Erwärmung auf höchstens zwei, idealerweise auf unter 1,5 Grad zu begrenzen.

Auf dem Gipfel in Kopenhagen wurde zudem beschlossen, dass ein großer Teil der multilateralen Anpassungsfinanzierung aus einem neuen Grünen Klimafonds (Green Climate Fund – GCF) kommen soll, dessen Verwaltungsstruktur Industrie- und Entwicklungsländer gleichermaßen repräsentiert.

Ein Jahr vor der Deadline von 2020 stellen sich zwei Fragen:

• Inwieweit haben die Industrieländer ihre Versprechen erfüllt?
• Welche Rolle spielt der GCF bei der Verteilung der Finanzströme?

Die erste Frage ist schwer zu beantworten. Zehn Jahre nach Kopenhagen gibt es keine anerkannte Definition, was Klimafinanzierung ist. Auch ist nicht geklärt, wie viele der jährlichen 100 Milliarden Dollar aus öffentlichen statt privaten Quellen stammen sollten.

Beim vergangenen Klimagipfel in Kattowitz im Dezember 2018 wurden zwei Finanzierungsberichte diskutiert. Einen hatte der ständige Finanzausschuss der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) vorbereitet, den anderen die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), die einkommensstarke Länder repräsentiert.

Die Berichte sind hilfreich, liefern aber kein vollständiges Bild. Beide verzeichnen einen Anstieg der Klimafinanzierung – womöglich sogar so zügig, dass die 100 Milliarden Dollar im nächsten Jahr erreicht werden könnten. Zugleich zeigen sie, dass weit weniger fließt als versprochen und benötigt.

Der UNFCCC-Bericht bewertet alle zwei Jahre die öffentlichen Klimafinanzierungsströme von Industrieländern an Entwicklungsländer. Die aktuellste Version deckt die Jahre 2015 und 2016 ab und stellt fest, dass die Geldflüsse in dieser Zeit um 30 Prozent gestiegen sind und 2016 schließlich 55,7 Milliarden Dollar betrugen. Der OECD-Bericht wertete öffentliche Klimafinanzierungen zwischen 2013 und 2017 aus, die demnach in dieser Zeit um 44 Prozent anstieg. Bis 2017 waren dies insgesamt 56,7 Milliarden Dollar.

Beide Berichte zeigen, dass Geber-Regierungen immer noch mehr Wert darauf legen, Emissionen zu mindern, statt die Resilienz der Empfängerländer zu stärken. Gerade mal ein Viertel der öffentlichen Gelder dient der Anpassung. Leider vermeiden beide Berichte etliche wichtige Themen:

• Sie erheben nicht, inwieweit Klimafinanzierung zusätzlich zur öffentlichen Entwicklungshilfe (Official Development Assistance – ODA) bereit gestellt wird. Diese „Zusätzlichkeit” war ein Versprechen von Kopenhagen.
• Sie befassen sich nicht mit der Vorhersagbarkeit von Förderung. Vorhersagbarkeit ist aber essenziell für die politische Eigenverantwortlichkeit und Planungssicherheit von Entwicklungsländern.
• Sie zeigen zwar, ob öffentliche Mittel als Darlehen oder Zuschüsse bereitgestellt wurden und dass es weiter überwiegend Darlehen sind, aber keiner der Berichte gibt den (niedrigeren) Gegenwert für Zuschüsse an.
• Die Berichte erläutern nicht, welche Art von Klimafinanzierung angemessen ist. Sollte Anpassung durch Zuschüsse oder durch Darlehen gefördert werden? Sollte die Anpassungsfinanzierung für am wenigsten entwickelte Länder (least developed countries – LDCs) und kleine Inselentwicklungsländer (small island developing states – SIDS) stärker priorisiert werden? Diese haben am wenigsten zum Klimawandel beigetragen, leiden aber am meisten darunter. Ist es legitim, Gelder von Exportkreditinstitutionen als öffentliche Klimafinanzierung einzubringen, obwohl diese in Geberländern Einkommen generieren sollen? Der OECD-Bericht tut dies. Auf die Gender-Dimension bei der Klimafinanzierung hingegen geht nur der UNFCCC-Bericht ein.

Auf dem Gipfel in Kattowitz 2018 wollten die Entwicklungsländer ein umfassendes Paket zur Rechenschaftspflicht bei der Klimafinanzierung verabschieden. Die reichen Nationen hätten dann im Voraus angeben müssen, was sie zur Verfügung stellen, zudem hätte man durch ein Meldeverfahren prüfen können, inwieweit die Zusagen erfüllt wurden. Die Industrieländer lehnten aber alle Versuche ab, eine konkrete Definition der Klimafinanzierung festzulegen. Selbst auf gemeinsame Berichtszeiträume wollten sie sich nicht einlassen.

Die Berichtsrichtlinien zur Rechenschaftspflicht von Kattowitz sind daher viel zu vage. Industrieländer können eine lange Liste von Finanzierungstypen als Klimafinanzierung deklarieren – sogar nichtfinanzielle Aufwendungen wie Kapazitätsaufbau und Technologietransfer.

Die aktuelle Lage ist frustrierend. Es lässt sich nicht sicher sagen, ob das 100-Milliarden-Dollar-Versprechen im nächsten Jahr erfüllt wird. Auch sollen die Vertragsparteien des Pariser Abkommens im Jahr 2020 die Ambition ihrer nationalen Beiträge (nationally determined contributions – NDCs) zum Klimaschutz nochmals deutlich erhöhen. Um die globalen Ziele zu erreichen, müssen dies auch die Entwicklungsländer tun. Viele haben jedoch angedeutet, dies nur tun zu können, wenn zur Umsetztung mehr Unterstützung von den Indus­triestaaten kommt.

Außerdem soll es bis 2025 ein neues Ziel für die globale Klimafinanzierung geben, das deutlich über dem Niveau der bisher vereinbarten jährlich 100 Milliarden Dollar liegen muss. Die Entwicklungsländer fordern ein neues kollektives Ziel, das gemeinsam festgelegt wird und sich an ihren Bedürfnissen orientiert. Die internationale Gemeinschaft muss klar definieren, was Klimafinanzierung ist und wie viel die reichen Länder geben. Seit Kopenhagen verschleiert Mehrdeutigkeit die Rechenschaftspflicht und das darf nicht sein. Künftige Klima­gipfel müssen dieses Problem lösen.

Priorisierung des Grünen Klimafonds

Eine weitere große Kontroverse gibt es um die Rolle des GCF. Der größte multilaterale Klimafonds und neueste Mechanismus in der globalen Klimafinanzierungsarchitektur wurde im Rahmen der UNFCCC eingerichtet und legt jährlich an die Gipfeltreffen Rechenschaft ab. Entwicklungsländer halten den GCF für den wichtigsten multilateralen Verteilungsmechanismus, der die Klimaschutzmaßnahmen im Rahmen des Pariser Abkommens unterstützt.

In einer ersten Finanzierungsphase haben Regierungen reicher Länder dem GCF 10,3 Milliarden Dollar zugesagt, drei Milliarden Dollar davon die USA. Davon zahlten die USA bereits eine Milliarde, aber niemand glaubt, dass die Regierung von Präsident Donald Trump auch die restlichen zwei Milliarden Dollar überweist. Ob andere einkommensstarke Länder bereit sind, dieses Defizit auszugleichen, wie es die Entwicklungsländer fordern, ist ungewiss. Doch selbst dann bliebe die finanzielle Schlagkraft des GCF eher bescheiden. Um die Ziele des Pariser Abkommens zu erreichen, braucht es Billionen von Dollar.

Dennoch ist der GCF wichtig. Bis März 2019 hatte er 84 Implementierungspartner, darunter multilaterale Entwicklungsbanken, UN-Organisationen, bilaterale Institutionen und multinationale Privatbanken. Die meisten Implementierungspartner (49) sind regionale und nationale Institutionen aus Entwicklungsländern, die direkten Zugang zum Fonds haben – den Großteil der Gelder erhielten jedoch multilaterale Entwicklungsbanken. Der GCF hat bislang 102 Projekte über fünf Millionen Dollar genehmigt, von denen 84 Prozent über den sogenannten „internationalen Zugang“ verteilt werden.

Ganz offensichtlich ist das zu viel, um politische Eigenverantwortung der Entwicklungsländer zu fördern; dies ist jedoch ein Kernprinzip des GCF. Dennoch ist die Kooperation von GCF und Institutionen auf nationaler Ebene vielversprechend. Nationale Institutionen müssen alle Projekte genehmigen und können Projektvorschläge einreichen sowie Länderinvestitionsprogramme ausarbeiten.

Aus Sicht der Entwicklungsländer hat der GCF weitere Vorteile:

• Entwicklungs- und Industrieländer haben im 24-köpfigen Verwaltungsrat jeweils gleich viele Sitze, mit besonderer Vertretung für LDCs und SIDS.
• Der GCF bekennt sich klar zu Nachhaltigkeit.
• Er erkennt an, dass seine Finanzierung über den Klimaschutz hinausgehen muss und unter anderem Armutsbekämpfung, umfassendem Umweltschutz und Gleichstellung der Geschlechter dienen muss.
• Er stellt 50 Prozent der Gelder für die Klimaanpassung bereit und sieht die Hälfte davon für SIDS, afrikanische Staaten und LDCs vor.
• Im Gegensatz zur geltenden Praxis, in der Regierungen von reichen Ländern multilaterale Organisationen zunehmend aus der Ferne durch ihre Finanzzahlungen steuern, kann wer in den Fonds einzahlt nicht über die Verwendung der Mittel bestimmen.

Der GCF spielt eine wichtige Rolle, daher ist es bedauerlich, dass seine Zukunft ungewiss ist. Er braucht dringend mehr Geld. Nicht zuletzt angesichts der Blockade der USA wird die erste formelle Wiederauffüllungsrunde kaum sehr großzügig ausfallen. Der GCF wird Anfang November, kurz vor dem nächsten UN-Klimagipfel in Santiago de Chile, eine Geberkonferenz abhalten. Norwegen und Deutschland sind mit gutem Beispiel vorangegangen und haben eine Verdopplung ihrer bisherigen Beiträge angekündigt. Wenn die Regierungen der Beitragsländer den Entwicklungs- und Schwellenländern zeigen wollen, dass sie Klimaschutz ernst nehmen, müssen sie dafür sorgen, dass der GCF mindestens das Doppelte der in der ersten Finanzierungsrunde zugesagten 10,3 Milliarden Dollar erhält.

Liane Schalatek arbeitet für die Grünen-nahe Heinrich Böll Stiftung in Washington. Aktuell vertritt sie zudem als eine von zwei aktiven Beobachterinnen die Sicht der Zivilgesellschaft im Grünen Klimafonds.
liane.schalatek@us.boell.org