Ownership braucht Demokratie

Das High Level Forum zur Wirksamkeit der Entwicklungshilfe in Busan im November wird eine Reform-Ära beenden und hoffentlich eine neue einläuten. Wenn es gut geht, wird fortan mehr erreicht als in der Vergangenheit. Die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) muss sich verbessern – und zwar zügig, denn noch ist zu wenig geschehen.

Im ersten Jahrzehnt dieses Jahrtausends verpflichtete sich die internationale Gemeinschaft zu den Millenniumsentwicklungszielen (MDGs). Dies ging einher mit Zusagen, die Entwicklungshilfe zu erhöhen und sie durch effizienteres Management und stärker koordinierte Umsetzung zu verbessern. Die bei der OECD angesiedelte Working Party on Aid Effectiveness hat eine Reihe von High Level Foren organisiert (in Rom 2003, Paris 2005 und ­Accra 2008), wo Reformen beschlossen wurden. Am wichtigsten war die Paris Declaration on Aid Effectiveness mit den fünf Grundprinzipien
– Eigenverantwortung („Ownership“) der Entwicklungsländer,
– Geberharmonisierung unter der Leitung der Entwicklungsländer,
– Nutzung von deren Institutionen und Verfahren („Alignment“),
– Ergebnisorientierung („Managing for results“) und
– wechselseitige Rechenschaftspflicht.

Zivilgesellschaftliche Organisationen (CSOs) nehmen an der Debatte teil und drängen auf tiefer greifende Reformen. 2008 erkannte die Accra Agenda for Action sie als eigenständige Entwicklungsakteure an. Einige ihrer Anliegen wurden seinerzeit aufgegriffen – etwa die Forderung nach stärkerer Ownership, effektiveren und umfassenderen Partnerschaften und dem Erreichen von Ergebnissen. Andere Aspekte wurden nicht berücksichtigt, wie etwa die Forderung, den Menschen Rechtsansprüche auf Entwicklung („right-based results“) zu geben und demokratische Eigenverantwortung ohne Fernsteuerung aus dem Ausland zu verwirklichen.

Formell endeten die Pariser Verpflichtungen 2010. In ihren Expertisen hält die OECD fest, dass die praktischen Ergebnisse durchwachsen sind. Reformen wurden eingeleitet, aber die Ziele nicht erreicht.

Es ist natürlich schwierig, solche multidimensionalen Ziele objektiv zu messen, zumal es keine wirklich unabhängige Übersichtsinstanz gibt. Es überrascht also nicht, dass verschiedene Akteure zu verschiedenen Schlüssen kommen. Die Wirksamkeitsagenda ist in unterschiedlichen Ländern unterschiedlich stark verwurzelt. Das Gesamtbild der Implementierung ist aber traurig.

Dennoch gibt es gute Gründe, die Agenda fortzuführen. So sind zum Beispiel viele Regierungen daran interessiert, und es ist offensichtlich, dass die MDGs nur erreicht werden können, wenn die EZ besser wird.

CSOs und die betroffene Bevölkerung wollen konkrete Änderungen sehen. Erfolge müssen spürbar sein. Deshalb müssen Partnerschaften demokratische Strukturen fördern, die auf die Bedürfnisse der Menschen eingehen.

Seit Jahren fordern CSOs tiefere Reformen der Entwicklungshilfe. Dass Busan eine recht breite Tagesordnung haben wird, ist daher ein Erfolg. Offen ist allerdings, ob Busan wirklich auf gleichberechtigte, wechselseitige Partnerschaften zwischen Ländern abzielen wird. Möglicherweise werden die Geber dem Gipfel ihren Stempel aufdrücken, anstatt auf die Anliegen der Menschen in den Entwicklungsländern einzugehen.

Auch die geopolitische Lage wird eine Rolle spielen. Seit Accra ist die Welt turbulenter geworden. Die Hauptgründe sind die globale Finanzkrise, die politischen Wirren in vielen Ländern und die immer klareren Folgen des Klimawandels. CSOs werden aber weiter darauf drängen, den Reformgedanken am Leben zu halten und ihm mehr Raum zu schaffen.

Es wäre Unsinn, Aid Effectiveness nur im engen technokratischen Rahmen zu ­betrachten. Nationale Ownership der Entwicklungsländer reicht nicht; nötig ist ­demokratische Selbstbestimmung. Rechenschaftspflicht muss in jede Richtung gestärkt werden, Entwicklung muss auf Menschenrechten basieren. Die internationale EZ muss strukturell umfassender werden und den Menschen Teilhabe ermöglichen.

Leitprinzip

Letztlich beruht Wirksamkeit auf der Einsicht, dass Menschen der eigentliche Reichtum einer Nation sind. Entwicklung muss das beherzigen. Wesentlich ist also ein Ansatz, der auf den Menschenrechten aufbaut. Die internationale Gemeinschaft muss Individuen und Nationen das Recht auf Entwicklung durch die demokratische Transformation ungleicher Machtbeziehungen gewähren – und zwar innerstaatlich ebenso wie zwischenstaatlich.

Solch ein Menschenrechtsansatz bietet einen holistischen Rahmen für die Implementierung von Entwicklungspolitik. Zu demokratischer Ownership gehören Solidarität, Souveränität, Kohärenz, sozi­ale Gerechtigkeit, Gleichheit, ökologische Nachhaltigkeit, anständige Arbeitsverhältnisse („decent work“) und wechselseitige Rechenschaftspflicht. Wenn der Gipfel sinnvoll sein soll, muss Busan diese Themen behandeln.

Insbesondere verdient die demokratische und umfassende Ownership Aufmerksamkeit. Bei Eigenverantwortung geht es um das Schicksal der Menschen. Die Teilhabe der Bürger und nicht nur der Regierungen von Entwicklungsländern muss sichergestellt werden. Parlamente und CSOs müssen bei nationalen Entwicklungsstrategien mitreden.

Es ist Konsens, dass die Ownership der Empfängerländer hinsichtlich der Rahmenbedingungen und Verfahren für den Erfolg der Wirksamkeitsreformen zentral ist. Die Grundprinzipien von nationaler Souveränität und Nichteinmischung passen aber nicht ohne weiteres zum Wesen der EZ, die eben nicht auf nationaler Isolation beruht. Zugleich stellt die internationale Architektur diese Prinzipien in Frage, weil Geberregierungen mehr Macht haben als die, die Hilfe empfangen oder gar davon abhängen.

Seit Paris hat sich das Ownership-Konzept weiterentwickelt. In Accra wurde es dahin gehend ausgeweitet, dass Akteure wie etwa Zivilgesellschaft, Medien, Privatsektor und Parlamente in alle Stufen des Entwicklungsprozesses eingebunden werden müssen. Dieses umfassendere Verständnis ist dem Engagement der CSOs zu verdanken.

Das HLF 2011 muss die Rolle der CSOs als eigenständige Akteure noch einmal eindeutig bekräftigen. Sie sind unabdingbar für effektive Entwicklung, denn sie handeln – basierend auf freiwilligem Engagement – im Namen der Bürger. Echte demokratische Selbstbestimmung hängt von ihrer Teilhabe am Entwicklungsprozess ab, inklusive bei der Formulierung und Implementierung von Policies.

CSOs können ihre Rolle nur in einem förderlichen Umfeld wahrnehmen. Deshalb muss das HLF in Busan Mindestkriterien für zivilgesellschaftliche Freiheit benennen. Es geht um politische und rechtliche Aspekte, um Regulierung und Verwaltungspraxis. Nationale Politik muss in demokratischen und umfassenden Prozessen beschlossen werden. Dann kann sie zu politischer Kohärenz auf der nationalen Ebene führen und Finanzlücken benennen, die mit Hilfsgeld zu füllen sind.

Die globale Dimension

Der Gipfel in Busan wird voraussichtlich viele wichtige Aspekte der EZ diskutieren. Dazu gehören Entwicklungs- und Klima­finanzierung, Ausstieg aus der Entwicklungshilfe, Aid for Trade und so weiter.

Die entscheidende Frage ist jedoch, wie die Nachhaltigkeit der Aid Effective­ness Agenda gesichert wird. Wer oder was soll die Arbeit der Working Party on Aid Effectiveness weiterführen? Die interna­tionale Gemeinschaft braucht eine Institution, die mehr Funktionen übernehmen und umfassender agieren kann als die Working Party.

Zunächst ist daran zu erinnern, dass die Working Party eigentlich gar nicht legitimiert ist, weil sie weder auf einem internationalen Abkommen noch einer Konferenz beruht. Dennoch ist sie zu einer wichtigen Agentur für eine effektivere EZ-Architektur geworden. In gewisser Weise hat sie sogar eine unabhängige Position gefunden, die weder von Geber- noch Empfängerländern geprägt wird.

Langfristig reicht das aber nicht. Die Working Party braucht einen Nachfolger mit einem klaren Mandat und noch größerem Einfluss. Dieser Nachfolger muss nämlich nicht nur intelligente internationale Erklärungen zustande bringen, sondern auch genug Biss haben, um die Implementierung zu bewirken.

Es geht um eine riesige Herausforderung mit vielen Facetten. Könnte solch eine Institution davon profitieren, dass sie multilateral durch ein UN-Mandat legitimiert wird? Wie nutzt sie die Vorarbeit der OECD? Welche Rollen kommen dem UN Economic and Social Council und dessen Development Cooperation Forum zu?

Die neue Struktur muss umfassend und demokratisch sein, auf Rechten basieren und nach den Prinzipien der Gleichberechtigung und Fairness handeln. Demokratische Ownership ist der Schlüssel zur Überwindung bestehender Macht­gefälle. Es ist daher sicherzustellen, dass exekutive, legislative und judikative Staatsgewalten sowie CSOs und andere nichtstaatliche Akteure als Mitglieder gleichberechtigte Teilhabe erhalten.