Küstenwache oder Paramilitär?

Frontex ist gemäß ihrer Grundidee keine Grenzpolizei, sondern eine sogenannte „Agentur der Europäischen Union“, also eine Einrichtung des europäischen öffentlichen Rechts. Ihre originäre Aufgabe besteht darin, die Sicherheitsbehörden der EU-Mitgliedsstaaten bei deren Einsätzen an den europäischen Außengrenzen zu koordinieren. Frontex arbeitet „zu Wasser, zu Land und in der Luft“, bildet Task Forces und organisiert großräumige Einsätze, sogenannte Operationen. Eine weitere Aufgabe besteht in der Unterstützung der Mitgliedsstaaten bei der Rückführung irregulär eingereister Migranten.

Im September 2015 forderten die EU-Staats- und -Regierungschefs, noch weitaus intensivere Kontrollen an den Außengrenzen einzuführen. Die Agentur erhielt dadurch von Seiten der EU weitere operative Befugnisse und kann sich trotz stagnierender Flüchtlingszahlen eines stetig steigenden Budgets erfreuen: 2013 betrug es 86 Millionen Euro, 2016 waren es schon 254 Millionen Euro. Eine weitere Folge dieser Solidarisierung der Staaten ist die Verordnung (EU) 2016/1624 vom 14.09.2016 (im Folgenden „VO“), die eine „Europäische Grenz- und Küstenwache“ ins Leben gerufen hat: die „neue“ Frontex-Agentur.

Schon die „alte“ Frontex stand oft im Kreuzfeuer der Kritik. Menschenrechts- und Flüchtlingshilfsorganisationen warfen ihr Menschenrechtsverletzungen wie zum Beispiel menschenrechtswidrige „Push-Back“-Operationen und Verstöße gegen international geltendes Flüchtlingsrecht vor. Der Interessenwiderstreit – Flüchtlingsschutz versus Grenzschutz – lässt sich besonders tragisch an Europas Seegrenzen beobachten.

Schon im Jahr 2013 wies der Europarat auf Menschenrechtsverletzungen durch Frontex hin und monierte „Transparenzprobleme bezüglich Operationen und Aktivitäten“. Es gebe auch einen „Mangel an genauer demokratischer Prüfung, zum Beispiel, wenn Frontex Übereinkünfte mit Drittstaaten bezüglich Grenzkontrollen, Abfangen und Rückführung von Menschen aushandelt“. Manche zivilgesellschaftliche Organisationen nennen Frontex sogar den „paramilitärischen Arm Europas“ gegen die Migration aus Afrika.

Vor allem dieser letzte Vorwurf trifft jedoch nur bedingt zu. Einerseits ist er sprachlich missglückt, denn das Prädikat „paramilitärisch“ ist aufgrund der negativen Konnotation nur äußerst behutsam zu verwenden: „paramilitärisch“ bedeutet nicht automatisch „illegal“. Andererseits wird dadurch die institutionelle Einbindung der Agentur in das Unionsrecht und internationale Standards missachtet. Frontex gleicht nur rudimentär einer europäischen Grenzpolizei und stellt auch kein europäisches Militär dar, allein schon deshalb, weil die EU kein Staat mit einer geschlossenen und vollharmonisierten Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist.

Da die Mitgliedstaaten ihre Grenzen weiterhin in eigener Verantwortung sichern, ist Frontex lediglich eine Art Vollzugsorgan, das die beschränkten Kompetenzen der EU in Bezug auf die Grenzpolitik umsetzt. Hinzu kommt, dass die institutionelle und rechtliche Einbindung der Agentur dem irregulären und anmaßenden Machtanspruch zuwiderläuft, den die Bezeichnung „Paramilitär“ suggeriert. Gleichwohl hat sich Frontex in den vergangenen Jahren erheblich verändert (siehe Kasten).

Operative Stärkung

Korrekt ist, dass die operativen Befugnisse von Frontex beständig gewachsen sind. Die Agentur übernimmt inzwischen auch materiell-polizeiliche Aufgaben. Richtig ist auch, dass Frontex eigenes Equipment – zum Beispiel Boote, Hubschrauber und Manpower – zur Unterstützung der nationalen Grenzpatrouillen vorhält. Der Vorwurf des Paramilitarismus wäre jedoch nur dann zutreffend, wenn die Agentur Operationen ohne hinreichende Ermächtigung durchführen würde. Das allerdings ist mehr als fraglich, da die neue Frontex-VO der Agentur ein sehr weitgehendes Mandat erteilt.

Frontex ist rechtmäßig zur Unterstützung des Grenzschutzes berufen. Die Hauptverantwortung für den Schutz der Außengrenzen verbleibt jedoch auch nach der Neuaufstellung von Frontex bei den Mitgliedsstaaten. Die Agentur ist zudem gegenüber dem Europäischen Parlament und dem Rat rechenschaftspflichtig. Auch agiert sie nicht im rechtsfreien Raum. Vielmehr spielen sich der Grenzschutz und das damit verbundene Aufgreifen von Flüchtlingen und anderen irregulären Migranten geografisch und rechtlich in einer Zone ab, in der zahlreiche Rechtsmassen aufeinandertreffen.

Menschen aus Drittländern haben grundsätzlich keinen Anspruch auf Einreise in die EU. Dies bedeutet allerdings nicht, dass immigrierenden Drittstaatenangehörigen keine Rechte zustünden. Grenzschützer sind zur Einhaltung von Mindeststandards verpflichtet und müssen internationales Recht achten. Unterschiedliche Regime des Völkerrechts (zum Beispiel das Internationale Seerecht und die Genfer Konventionen) und des Europarechts (Unionsrecht wie die EU-Grundrechtecharta und Sekundärrechtsakte wie die Verordnung [EU] Nr. 656/2014 [Seeaußengrenzenverordnung]) überlagern die Situation auf dem Meer. Zudem gelten uneingeschränkt die europäischen Grundrechte und die Europäische Menschenrechtskonvention. Selbst außerhalb des EU-Territoriums können Einsatzkräfte ihre Verantwortung nicht abwälzen, da eine sogenannte „extraterritoriale Wirkung von Menschenrechten“ angenommen wird.

Dadurch sind allerdings längst nicht alle Probleme gelöst. Vor allem, weil weiterhin nur die Symptome und nicht die Fluchtursachen bekämpft werden. Amnesty International weist zu Recht auf die „humanitäre Katastrophe“ im Mittelmeer hin, wo alljährlich Tausende von Menschen bei dem Versuch ertrinken, mit seeuntüchtigen Booten von Nordafrika oder der Türkei in ein EU-Land zu gelangen. Frontex ist nicht der Auslöser dieser Tragödie. Wirklich abhelfen kann es jedoch auch nicht.

Ausblick

Flucht nach und Asyl in Europa müssen weiterhin möglich sein. Zugleich bedarf es einer geregelten, rechtsstaatlichen Sicherung der Außengrenzen, denn ein geeintes Europa ist nur unter fortwährender Garantie der Sicherheit seiner Bürger möglich.

Allerdings bröckelt das Image des Kontinents – ist es ein „Europa ohne Grenzen“ oder eine „Festung Europa“? Frontex hat durch intransparente Öffentlichkeitsarbeit über lange Zeit zu dieser heiklen Außenansicht beigetragen. Zugleich bleibt das alte Problem auch der neu aufgestellten Frontex erhalten: Eine Küstenwache – egal ob paramilitärisch oder nicht – bekämpft ausschließlich die Symptome, nicht aber die Ursache der Flüchtlingsbewegungen. Die Schaffung noch weiter gehender operativer Befugnisse von Frontex ist zudem kritisch zu bewerten, da zu große Machtfülle ohne Kontrollmechanismen eine Selbstermächtigung der Agentur begünstigt.

Oliver Harry Gerson ist Rechtsassessor und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Deutsches, Europäisches und Internationales Strafrecht an der Universität Passau.
oliver.gerson@uni-passau.de