Scheitern droht

Anfang der 90er Jahre wechselten viele afrikanische Staaten von autoritärer Herrschaft zu formaler Demokratie. Das galt auch für Burkina Faso unter Präsident Blaise Compaoré. Leitprinzipien waren Good Go­­vernance, demokratische Verwaltung und bürgerliche Partizipation. Dafür sollte politische Macht auch an regionale und kommunale Ebenen übertragen werden.  

In Burkina Faso wurde das Dezentralisierungskonzept mehrfach umformuliert, aber Kompetenzen und Ressourcen wurden nicht wirkungsvoll an die Gebietskörperschaften übertragen. Das hat mehrere Gründe. Burkina Faso hat wie viele andere afrikanische Staaten ein semiautoritäres Regime. Das zivilgesellschaftliche Demokratieforschungsinstitut Freedom House zählt Burkina Faso zu den „teilweise freien“ Staaten, die es auch als „hybride Regime“ bezeichnet.

Es kann nicht mehr von einer Diktatur gesprochen werden, allerdings auch noch nicht von einer Demokratie. Die Machthaber erlauben die Gründung und Aktivitäten von unabhängigen Organisationen und Oppositionsparteien und gewähren Pressefreiheit. Zugleich verhindern sie aber mit illegalen Mitteln fairen politischen Wettbewerb. Zum Beispiel nutzen die Regierungsparteien im Wahlkampf staatliche Logistik, Geld und Personal. Einschüchterung der Opposition ist üblich, und die Manipulation von Wahllisten gehört auch zur Strategie der Regierungspartei Congrès pour la démocratie et le progrès (CDP). Sie verfügt über viel Geld und ist landesweit präsent. Bei der letzten Kommunalwahl im Dezember 2013 hat sie von 18 000 Gemeinderatsmandaten 12 000 gewonnen.

Wie es für zentralistische Herrschaftssysteme typisch ist, hat die Regierung Burkina Fasos Angst, politische Kompetenzen und Haushaltsmittel an untere Ebenen abzugeben und dementsprechend eigene Macht zu verlieren. Die nationale Politik hat bis heute starke zentralistische Züge.
 
Das wirkt sich auf die Umsetzung der Dezentralisierung aus. In der Praxis gibt es heute eine „hybride Dezentralisierung“: Es wurden zwar Selbstverwaltungskörperschaften geschaffen, aber der Zentralstaat hat viele Kontroll- und Genehmigungsrechte behalten. Beispielsweise hat sich das Ministerium für Dezentralisierung die Befugnis eingeräumt, einen gewählten Bürgermeister seines Amtes zu entheben, wenn es befürchtet, dass er betrügt oder sein Amt missbraucht.

Die regionale Politikebene ist zudem praktisch bedeutungslos. Es gibt zwar Re­gionen mit gewählten Räten und demokratisch legitimierten Ratspräsidenten. Diese haben aber keine konkreten Aufgaben, sondern spielen rein repräsentative Rollen.


Skeptische Bevölkerung

Die Bevölkerung hat wegen Korruption und Machtmissbrauch kaum Vertrauen in den Staat.  Sie steht auch der Dezentralisierung misstrauisch gegenüber. Die Mehrheit der Burkinabè glaubt nicht daran, dass die aktuelle Regierung in der Lage ist, ihre Lebensbedingungen zu verbessern. Großen Respekt genießen hingegen die tradi­tionellen Autoritäten – Könige und Adelige –  der verschiedenen Ethnien des Landes. Sie verkörpern Sitten und Bräuche, Ritu­ale, Lebenserfahrung und Lebensweisheit, kurzum alles, was das Leben in der jeweiligen Gemeinschaft ausmacht.

Burkina Fasos zivilgesellschaftliches Centre pour la Gouvernance Démocratique hat in einer Studie im Februar 2009 gezeigt, dass die traditionellen Autoritäten in Burkina Faso über reale gesellschaftliche Macht verfügen. Die lokale Bevölkerung schätzt sie als Träger alter Werte und als Repräsentanten der eigenen Kultur. Ihnen sollte dementsprechend ein Mitspracherecht bei der Umsetzung der Dezentralisierung in Burkina Faso eingeräumt werden. Bislang hat es der Staat aber versäumt, die traditionellen Autoritäten in politische Reformprozesse einzubinden.

Zwischen Regierung und den Führungspersönlichkeiten der diversen Ethnien bestehen seit jeher Vorbehalte. Die Verfassung erkennt die traditionellen Autoritäten bis heute nicht an.  Im Namen der Gleichheit zwischen den ethnischen Gruppen weigern sich die staatlichen Entscheidungsträger bislang, traditionelle Gesellschaftsstrukturen in der Gesetzgebung widerzuspiegeln. Ihrer Argumenta­tion zufolge ist es nicht sinnvoll, Gesetze zu formulieren, die nur einen Teil der burkinischen Bevölkerung betreffen.

In der Tat ist die Rolle der traditionellen Autoritäten im politischen Geschehen oft  zwielichtig und komplex. Im Prinzip sollen sie die gesamte Gemeinschaft, für die sie stehen, vertreten und sich nicht Parteiinteressen verschreiben. Doch in manchen Fällen treten die traditionellen Chefs für eine bestimmte Partei ein und lassen sich zum Bürgermeister wählen. Oder sie lassen sich für Parteizwecke vereinnahmen, indem sie sich bestechen lassen und ihre Anhänger dazu bringen, für eine bestimmte Partei zu wählen. Viele traditionelle Chefs haben so ihre Glaubwürdigkeit verloren. Leider unterhöhlt das den sozialen Zusammenhalt in ihren traditionellen Gemeinschaften und behindert die effektive Umsetzung der Dezentralisierung.

Dennoch darf der Staat die traditionellen Führer nicht außen vor lassen. Ohne ihre Einbindung wird es niemals gelingen, den Dezentralisierungsprozess im Bewusstsein der Menschen zu verankern. Bei der Umsetzung der Dezentralisierung gibt es weitere Probleme auf der lokalen Ebene. Die Kommunalpolitiker selbst unterminieren das Vertrauen in die Reform, denn sie handeln wie Spitzenpolitiker: Korruption, Wahlfälschung und Betrug sind weit verbreitet.

Deshalb trauen die Menschen auch den Lokalpolitikern nicht. Kommunalverwaltungen sind in der Praxis Selbstbedienungsläden für manche lokale Eliten geworden, es wird aber nur selten so spektakulär zum Skandal wie in Gaoua im Südwesten des Landes im Mai 2008. Die Bevölkerung Gaouas warf ihrem Bürgermeister, der zwei Jahre zuvor gewählt worden war, seinerzeit Amtsmissbrauch vor: Er habe Gemeindegrundstücke illegal verkauft, öffentliche Mittel veruntreut und sich persönlich bereichert. Der Verdacht kam auf, weil die Gemeindeverwaltung neue kommunale Steuern einführte, sich ihre Finanzlage aber nicht besserte. Eine polizeiliche Untersuchung bestätigte später den Verdacht.  

Die Bürger erzwangen mit einem Protestmarsch in diesem Fall den Rücktritt des Gemeindeoberhauptes. Dies ist bislang allerdings ein einmaliges Ereignis in der Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Burkina Faso. Generell ist das demokratische Bewusstsein in weiten Teilen der Bevölkerung noch nicht stark ausgeprägt. Öffentliche Empörung über Amtsmissbrauch ist sehr ungewöhnlich.

Auch Wahlen verdienen ihren Namen oft nicht. Die Menschen, die wählen, tun dies oft nicht aus politischer Überzeugung oder aus dem Wunsch heraus, von ihrem bürgerlichen Partizipationsrecht Gebrauch zu machen. Sie tun dies vielmehr, weil sie etwas dafür bekommen. Die Politiker erkaufen sich ihre Stimmen mit Geld oder Sachgeschenken wie einem T-Shirt, einer Packung Zucker oder Tee.

Die Empfänglichkeit der Menschen für Wahlgeschenke ist soziologisch sowie wirtschaftlich begründet. Der Großteil der Burkinabè leidet unter Armut, Analphabetismus und fehlender politischer und staatsbürgerlicher Bildung.

An den genannten Gründen liegt es, dass die bürgerliche Partizipation an Wahlen und an kommunalen Angelegenheiten sehr gering ist. In diesem Zusammenhang ist auch problematisch, dass Frauen so gut wie nicht am politischen Leben teilnehmen und es keine Emanzipationsbewegung gibt. Ohne aktives Bürgertum werden aber staatliche Institutionen nicht transparent und demokratische Kontrolle bleibt unmöglich – und unter diesen Voraussetzungen kann auch die Dezentralisierung nicht gelingen.

 
Aristide Tiendrebeogo promoviert in Politikwissenschaft an der Universität Freiburg. Er hat auf der Basis eines Praktikums bei der GIZ (damals noch GTZ) im Jahr 2010 seine Magisterarbeit über den Dezentralisierungsprozess in Burkina Faso geschrieben.
aristiend@yahoo.fr