Veraltetes Modell

Das UN Development System (UNDS) besteht aus mehreren UN- Untergliederungen, die im Entwicklungsbereich aktiv sind. Es ist über die vergangenen sechs Jahrzehnte gewachsen. Die UN-Charta sieht für es keine spezielle Rolle vor. Das UNDS entstand vielmehr, um armen Ländern zu ermöglichen, den Fluss der Hilfsmittel zu steuern. Anfangs floss die offizielle Entwicklungshilfe (ODA) durch bilaterale Agenturen und die Weltbank – in jedem Fall hatten die Geber die Kontrolle.

Die Regierungen der Entwicklungsländer sahen die UN als multilaterales Gegengewicht zur Weltbank und den reichen Na­tionen. Entsprechend erwarteten sie, das UNDS solle Geld ohne Konditionalitäten geographisch gerecht verteilen. In der Praxis konzentrierte sich das UNDS eher auf technische als auf finanzielle Zusammenarbeit. Letztere blieb die Hauptaufgabe der Weltbank.

Heute gibt es um die 40 spezialisierte UN-Agenturen, Fonds und Programme. Zusammen wandten sie 2008 22 Milliarden Dollar auf – etwa die Hälfte diente humanitären Zwecken.

Kein Erfahrungs­austausch

Der Nord-Süd-Konflikt in den UN, der für das Entstehen des UNDS gesorgt hat, ist inzwischen weitgehend überwunden. Trotz­dem scheinen die Aufsichtsgremien vieler UN-Organisationen in postkolonialen Denkstrukturen festzustecken. Die wichtigsten Gründe dafür sind:
– Die Aufsichtsgremien sind stark politisiert, wobei Entwicklungsländer normalerweise von Diplomaten vertreten werden, die für ihre Länder dauerhaft in New York und Genf arbeiten. Tendenziell kennen sie sich kaum mit Entwicklungsfragen aus – auch in ihrer eigenen Heimat nicht.
– Die Debatte im UNDS-Kontext konzen­triert sich meist auf die Quantität von Ressourcen sowie auf organisatorische und personelle Fragen, aber nicht auf relevante Erfahrungen oder das Grundverständnis von Entwicklung. Technische Details und Empirie werden kaum diskutiert.

Heute kommt nur noch etwa ein Viertel der UNDS-Gelder aus originären UN-Quellen und ist somit echte multilaterale Hilfe. Diese „Kernressourcen“ fließen im Wesentlichen über nur fünf UN-Organisationen (UNDP, UNICEF, WFP, WHO und UNFPA) ab. Mehr als ein Drittel dieser Kernressourcen werden zudem von den skandinavischen Ländern bereitgestellt, weshalb diese auf das UNDS mehr Gewicht haben als andere Geberländer.

Die übrigen Mittel kommen teils aus Geberländern und teils aus Entwicklungsländern. In beiden Fällen ist das Geld für spezielle Projekte und Programme vorgesehen. Die Tatsache, dass das UNDS zur Durchführung diverser Maßnahmen eingesetzt wird, hat seinen Charakter drastisch verändert. Im Grunde ist es bilateralisiert worden. Letztlich wird dieses Geld nach den Kriterien derer, die es bereitstellen, vergeben.

Unterschätzte Leistung

Der Hauptgrund, weshalb verschiedene Regierungen ihre Politik mit dem UNDS implementieren, ist das UN Field System. Die UN hat eine starke Infrastruktur in den Entwicklungsländern – aber diese Errungenschaft wird kaum anerkannt. Das Field System besteht hauptsächlich aus ortsansässigem Personal, das weit weniger verdient als die internationale Belegschaft. 90 Prozent der Mitarbeiter stammen aus dem jeweiligen Land. Typischerweise bewegen sie sich an vorderster Front von Entwicklungs- und humanitären Aktivitäten.

Geber- und Entwicklungsländer vertrauen dem UNDS über die Kernressourcen hinaus zusätzliche Mittel an, weil das Field System nachweisliche Stärken bei der Durchführung von Projekten und Programmen hat. Leider beachten die Aufsichtsgremien des UNDS das Field System aber kaum. Das ist bedauerlich, denn es ließe sich weiter verbessern. Bessere Re­krutierung und besseres Training könnten den armen Ländern helfen, die technischen und verwalterischen Kapazitäten ihrer Behörden zu stärken.

Seit der Gründung des UNDS vor 60 Jahren hat sich die Welt sehr verändert. Es gibt neue multilaterale Akteure außerhalb des UN-Systems – wie etwa die EU, die Globale Allianz für Impfstoffe und Immunisierung (GAVI), die Beratungsgruppe für Internationale Agrarforschung (CGIAR) und andere. Viele dieser Einrichtungen sind einflussreich und haben die Bedeutung des UNDS geschmälert.

Auch die Empfängerseite hat sich verändert. Das UNDS konzentriert sich mit seinen Kernressourcen inzwischen auf wenige Länder, vor allem in Afrika. Asien und Lateinamerika beziehen weniger Hilfe.

UN-Mitgliedsstaaten und Wissenschaftler haben viele der hier genannten Probleme schon längst benannt. Dennoch gibt es bisher keine stimmigen Lösungsvorschläge. Der einzige weitgehend akzeptierte Reform­ansatz ist bislang, UN-Aktivitäten vor Ort besser zu koordinieren. Das gängige Schlagwort lautet „Delivering as One“ (kurz: „DAO“). Dabei geht es darum, in jedem Land die Mittel aus verschiedenen UN-Töpfen von einem UN-Koordinator verwalten zu lassen. Doch selbst wenn all dieses Geld zusammengenommen wird, bleibt es gering – verglichen mit dem, was die Weltbank, andere multilaterale Entwicklungsbanken oder die EU aufbieten können.

Tatsächlich ist es so, dass das UNDS bisher trotz geringer Koordination in der Praxis gut gearbeitet hat. Effizienz und Wirksamkeit hängen letztlich davon ab, dass die UN-Abteilungen mit ihren nationalen und internationalen Partnern gut kooperieren. Deshalb funktionieren auch die WHO und UNICEF tendenziell besser als andere UN-Agencies: Sie haben kollegiale Arbeitsbeziehungen zu den Gesundheitsministerien auf der nationalen Ebene aufgebaut.

Kritik am UNDP

Im Vergleich dazu ist das UNDP weniger erfolgreich, denn es verfügt nicht über solch spezifische Beziehungen zu einzelnen Ministerien. Wegen seiner eher generalistischen Kontakte zu Außen- und Finanz­ministerien ist es in der Praxis in vielen Ländern unbedeutend. Es überrascht nicht, dass das UNDP nun Koordinationsfragen stärker betont als etwa UNICEF. Das UNDP ist längst nicht mehr so stark, wie es war, als es noch für andere UN-Einheiten die zentrale Finanzquelle darstellte.

Es gäbe viele Möglichkeiten, die Effi­zienz des UNDS zu steigern – und bessere Koordination im System ist sicherlich nicht das größte Problem. Wichtiger wäre es, die UNDS-Komponenten nach Funk­tionen zu sortieren. UN-Organisationen haben normative Funktionen, weil sie Standards setzen, den Weg für globale und regionale Vereinbarungen bahnen oder weltweit vergleichbare Statistiken zur Verfügung ­stellen. Sie haben aber auch operative Funktionen. Normalerweise versucht jede UN-Organisation sowohl normativ als auch operativ zu arbeiten, ob das nun sinnvoll ist oder nicht. Tatsächlich wäre es besser, wenn einige Institutionen sich auf operative Aufgaben konzentrierten, während andere sich um Normen kümmern sollten.

Die FAO und UNIDO sind dafür gute Beispiele. Im aktuellen globalen Entwicklungskontext spielt der Privatsektor eine Schlüsselrolle für Handel, Investitionen und Technologietransfer. Also brauchen die FAO und UNIDO sich hinsichtlich Agrikultur und Industrie gar nicht operativ auf der Ebene von Einzelstaaten zu engagieren. Im globalen Monitoring und bei der Definition von Normen sind sie dagegen recht wertvoll.

Zugleich fällt auf, dass es keine UN-Untereinheit gibt, die auf Fragen der Amts- und Regierungsführung spezialisiert wäre. Das liegt natürlich daran, dass sich UN und Weltbank bis vor kurzem von Dingen, die als politisch galten, fernhielten. Dazu zählen Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und so weiter. Multilaterale Institutionen hatten, so dachte man, kein Mandat, sich in die Innenpolitik einzumischen.

Die Zeiten haben sich geändert. UN-Organisationen tragen heute immer mehr zu Reformen bei, wenn es etwa um das Wahlrecht oder die Rechtsstaatlichkeit geht. Sie helfen zum Beispiel, nationale Polizeiapparate auf Vordermann zu bringen oder Parlamente und subnationale Gebietskörperschaften zu stärken. Das UNDP sollte zu der UN-Untergliederung werden, die für diese Themen zuständig ist. Es sollte zugleich den Versuch beenden, Aufgaben zu koordinieren, die nicht viel miteinander zu tun haben.

Regierungsführung wird für die Entwicklungspolitik ein immer wichtigeres Thema. Es wäre gut, wenn es eine globale Einrichtung gäbe, die Entwicklungsländern diesbezüglich Hilfe anböte. Das gilt besonders, weil diese Themen politischer Natur sind. Eine UN-Institution wäre dafür besser legitimiert und könnte glaubwürdiger agieren als geberdominierte Institutionen wie die multilateralen Entwicklungsbanken oder bilaterale Agenturen.