Reiche Region, arme Leute

In vielen afrikanischen Staaten leben große Teile der Bevölkerung in bitterer Armut. In der Charta der Southern African Development Community (SADC) sind Sozialleistungen für Bedürftige als Menschenrecht festgelegt, doch dieses Prinzip ist eher eine empfehlende Leitlinie und kein zwingendes Gesetz. Die meisten Staaten sind weit davon entfernt, erfolgreiche Modelle für soziale Absicherung zu entwickeln.

Gleichwohl haben die meisten SADC-Länder wenigstens Pilotprojekte eingeführt, experimentieren mit bestimmten Formen von Sozialleistungen oder Geldtransferleistungen: Sie probieren Altersrenten, Kindergeld, Behindertenunterstützung, Schulessen oder sogar das bedingungslose Grundeinkommen aus.


Großer Bedarf

Schon die Minderheitsregime der Siedler in Südafrika, Namibia (damals Südwestafrika) und Simbabwe (damals Rhodesien) führten Altersrenten und andere soziale Programme ein – auch wenn diese rassistisch verzerrt waren. Durch den ökonomischen Abstieg Simbabwes Ende des 20. Jahrhunderts wurden die Basissozialleistungen hier ausgehöhlt (siehe Kommentar auf S. 438). Namibia und besonders Südafrika (siehe Kasten auf S. 426) aber haben heute die fortschrittlichsten Sozialsysteme in Subsahara-Afrika. Dennoch sind diese weit davon entfernt, allen Bürgern einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten. Auch andere südafrikanische Länder – Botswana, Lesotho, Malawi, Mauritius, Mosambik, Swasiland und Sambia – experimentieren mit Geldtransferleistungen für Bedürftige. Bislang fand jedoch kein Staat eine nachhaltige Lösung.

Die Regierungsführung gilt in vielen dieser Länder als verhältnismäßig gut: Die SADC-Mitglieder erzielen im Vergleich mit anderen afrikanischen Ländern regelmäßig die besten Werte im Mo-Ibrahim-Index für gute Regierungsführung. Botswana, Mauritius, Namibia und Südafrika nehmen dort sogar Spitzenplätze ein.

Die sozioökonomischen Indikatoren machen jedoch weniger Mut. Auch die Region des südlichen Afrika hinkt bei den Millennium Development Goals (MDGs) hinterher. Trotz des relativ großen Ressourcenreichtums gehören große Teile der Bevölkerung zu den ärmsten der Welt. Schätzungen zufolge mussten 2012 aufgrund von sinkenden Pro-Kopf-Einkommen zirka 70 Prozent der 240 Millionen Menschen mit zwei Dollar pro Tag oder weniger überleben. Mehr als die Hälfte von ihnen – 40 Prozent der Gesamtbevölkerung – haben nur einen Dollar oder weniger am Tag zur Verfügung.  

Etwa die Hälfte der SADC-Staaten – inklusive ressourcenreicher Länder wie Namibia, Südafrika, Angola, Botswana und Simbabwe, aber auch Lesotho und Swasiland – gehören gemäß dem Gini-Koeffizienten zu den Ländern mit der weltweit höchsten Ungleichheitsquote. Stephen Devereux vom Institute of Devel­opment Studies (IDS) folgert deshalb: „Bei diesen Voraussetzungen sind umfangreiche Sozialleistungen sowohl moralisch und ökonomisch notwendig als auch durch Steuern bezahlbar.“   


Geldtransferleistungen

Zur Verteilungspolitik der südafrikanischen Länder gehört auch der Transfer von Geld oder Sachleistungen an die Ärmsten. Laut einer aktuellen Weltbank-Studie gibt es über 1200 Geldtransfer-Programme (cash-transfer programme, CT) in Subsahara-Afrika. Die Studie analysiert unter anderem Programme in Botswana, Malawi, Mosambik, Namibia, Südafrika und Sambia.

Die Autoren argumentieren, dass CTs zwar kein Allheilmittel und oft schwer umzusetzen seien, „die Begeisterung über ihr Potenzial in Subsahara-Afrika aber nicht unberechtigt ist“. Geldtransferleistungen hätten das Potenzial, Entwicklung voranzutreiben, Armut zu bekämpfen und Menschenrechte zu fördern. Die Autoren eines Berichts des International Mone­tary Fund (IMF) argumentieren ähnlich: „CTs können Marktversagen abfedern, indem sie den Armen Ressourcen geben. Damit können sie Investitionen tätigen, die sie sonst nicht hätten finanzieren können.“ CTs trügen dazu bei, „Kinderarbeit zu reduzieren und Schulbesuche zu fördern“.

Ein viel diskutiertes Geldtransfermodell ist das bedingungslose Grundeinkommen (Basic Income Grant, BIG). Dabei wird jedem Bürger unabhängig von seinem Einkommen regelmäßig ein bestimmter Geldbetrag als Sozialleistung gezahlt. Im April 2013 veranstalteten das Studies in Poverty and Inequality Institute (SPII) aus Johannesburg und die deutsche Kirchliche Arbeitsstelle Südliches Afrika (KASA) eine Konferenz zu BIG. Die Teilnehmer waren sich einig, dass es starke Argumente für BIG in der SADC-Region gibt.

Der Bergbau erwirtschaftet große Gewinne in der Region. Zwar arbeiten die Regierungen oft mit multinationalen Konzernen zusammen, um Arbeitsplätze zu schaffen und ausländische Direktinvestitionen zu fördern, doch die Bevölkerung hat bisher kaum vom Bergbau-Wohlstand profitiert. BIG-Modelle könnten für Umverteilung sorgen. Das aber erfordert den politischen Willen der Regierungen – und die neigen häufig eher dazu, zum Vorteil der Investoren zu handeln.

Angesichts der starken Auswirkungen des Klimawandels besonders auf arme Menschen schlugen die Konferenzteilnehmer vor, ein BIG durch einen grünen Wirtschaftsfonds zu finanzieren. So könnte denen Gerechtigkeit widerfahren, die von Dürren, Überschwemmungen und anderen Naturkatastrophen am meisten betroffen sind. Ebenso standen Sovereign Wealth Funds zur Diskussion – staatseigene Investmentfonds, die durch Gewinne aus Rohstoffen gespeist werden.
 
In jedem Fall aber müsste sich dafür die Steuerpolitik ändern. Staaten müssten ihre Steuereinnahmen erweitern, Korruption eindämmen und Kapitaltransfers ins Ausland einschränken. Sie müssten Steuer- und Sozialsysteme schaffen, die nicht die Wohlhabenden durch großzügige Regelungen und relativ niedrige Steuern schützen, sondern diejenigen begünstigen, die nichts haben.


BIG in Namibia

Internationale Aufmerksamkeit zog in den vergangenen Jahren ein Projekt in Namibia auf sich: Nachdem eine von der Regierung beauftragte Kommission 2002 ein bedingungsloses Grundeinkommen für Namibia empfohlen hatte, initiierte ein Zusammenschluss von nichtstaatlichen Akteuren 2005 ein BIG-Pilotprojekt. Beteiligt waren die evangelische Kirche, Gewerkschaften und andere NGOs.

Namibia ist ein Land mit höherem mittlerem Einkommen, aber die Reichen werden immer reicher und die Armen immer ärmer. Die staatliche Altersrente wurde Mitte 2013 von 550 Namibia-Dollar auf 600 erhöht. Aber gemessen an der Inflation stehen die Rentner heute schlechter da als vor 20 Jahren. Die Arbeitslosigkeit bleibt mit rund 35 Prozent hoch, unter Jugendlichen liegt sie sogar bei bis zu 50 Prozent.

Die BIG-Koalition erhielt ihr Geld hauptsächlich von kirchlichen Organisationen in Deutschland. Sie startete ihr Projekt in einem armen Dorf. 2008 und 2009 zahlte sie jedem Einwohner einen monatlichen Betrag von 100 Namibia-Dollar. Die BIG-Initiatoren hofften, die Regierung zu überzeugen, dass BIG dazu beiträgt, die lokalen Gemeinden zu stärken. Ab 2009 tat sich die Initiative aber schwer, das nötige Geld zusammenzubekommen, und reduzierte die Zahlungen.

Nicht überraschend ist, dass die wohlhabenden Namibier der Idee, BIG landesweit einzuführen, skeptisch oder sogar offen feindselig entgegenstanden, während jene Armen, die in der Lage waren, ihre Meinung zu äußern, das Projekt unterstützten. Das Pilotprojekt wurde von international angesehenen Wissenschaftlern geprüft, doch ihre Ergebnisse kontrovers diskutiert. Sie wären nicht objektiv, beanstandeten Kritiker.

Der Prüfbericht wurde im April 2009 vorgelegt. Das Ergebnis war positiv. „Es gibt keinen Zweifel, dass die Kosten des BIG erheblich sind – sie umfassen 2,2 bis 3 Prozent der Wirtschaftsleistung“, schreiben die Autoren. Ihnen zufolge kann Namibia aber die nötigen Mittel bereitstellen, ohne seine fiskalische Stabilität zu gefährden: „Wenn Namibia im Lauf der Zeit von den Folgen profitiert, wird das bedingungslose Grundeinkommen zunehmend leichter zu finanzieren sein. Moderate Anpassung der Mehrwert- und Einkommenssteuer, veränderte Lizenzgebühren auf Rohstoffe, Umschichtungen im Haushalt oder eine Kombination dieser Maßnahmen würde ein nationales BIG in Namibia sofort möglich machen.“ Letztlich sei es eine Frage des politischen Willens.

Auch hochrangige Politiker sind uneins. Hifikepunye Pohamba, aktueller Präsident und Vorsitzender der Regierungspartei SWAPO, lehnte das BIG 2010 ab. Sein designierter Nachfolger und aktueller Premierminister hingegen, Hage Geingob, hat sich offen dafür ausgesprochen.


Öffentliche Debatte über das Elend der Armen

Die Initiative bleibt umstritten (siehe Artikel von Rigmar Osterkamp in E+Z/D+C 2013/5 sowie Leserbriefe in 2013/6 und 2013/7+8). Sie hat die Regierung auch nicht überzeugt. Trotzdem kann man interessante Erkenntnisse ableiten. Ziel war, die Armut zu reduzieren und der lokalen Gemeinde neue Hoffnung zu geben – und das darf nicht leichtfertig abgetan werden. BIG ist womöglich nicht die beste Lösung für die strukturell bedingte Ungleichheit und Armut. Aber es ist ein messbarer und sichtbarer Versuch, einen minimalen Lebensstandard zu schaffen. BIG sollte erreichen, dass die Ausgeschlossenen über ihr Leben mit einer gewissen Würde selbst bestimmen können. Es gibt Belege, dass das teils erreicht wurde. Zudem hat die Kontroverse um das BIG eine öffentliche Debatte über Sozialleistungen und das Elend der Armen ausgelöst.

Viele Vorbehalte gegen die BIG-Initiative sind Zahlenspiele. Diese statistischen Manöver lenken von der eigentlichen Frage ab: Ob und wie soziale Gerechtigkeit und Solidarität Leitprinzipien für eine fürsorgliche Gesellschaft sein können.

Diese Debatte ist nicht neu. Sie geht wenigstens 200 Jahre zurück in der Geschichte der Sozialphilosophie. Schon 1797 sprach sich Thomas Paine in „Agrarian Justice“ für die Schaffung eines Nationalfonds aus, der jedem Bürger über 21 Jahre eine jährliche Summe auszahlen sollte, unabhängig von Einkommen und Besitz. Sein Vorschlag war nicht humanitär motiviert, sondern entstammte einem tiefen Gefühl von Gerechtigkeit.
„Armut wird von dem geschaffen, was man zivilisiertes Leben nennt“, diagnostizierte er. Zivilisa­tion macht seiner Meinung nach „einen Teil der Gesellschaft reicher und den anderen ärmer, als er im natürlichen Zustand gewesen wäre“. Deshalb trat er nicht für Wohltätigkeit ein, sondern für Gerechtigkeit.

Es wäre viel erreicht, wenn wir uns von den Grundprinzipien der Empathie, Solidarität und sozialen Gerechtigkeit leiten ließen. Diese sind auch Teil der katholischen Soziallehre. Nach Ansicht des Päpstlichen Rats für Gerechtigkeit und Frieden ist Solidarität „kein entferntes Mitgefühl … es ist eine tiefe und beharrliche Entschlossenheit, sich für das Gemeinwohl zu engagieren“.

Die katholische Lehre der Subsidiarität besagt, dass arme Menschen Unterstützung verdienen. Diese Hilfe soll weder deren Möglichkeiten zur Selbsthilfe untergraben noch Basissysteme sozialer Sicherung verdrängen. Der Katholizismus lehrt aber, dass die Armen nicht sich selbst überlassen bleiben dürfen. Andere Religionen betonen die Würde der unterprivilegierten Menschen in ähnlicher Weise.

Henning Melber ist Direktor emeritus der Dag Hammarskjöld Stiftung in Uppsala und Extraordinary Professor der Universität Pretoria und der University
of the Free State in Bloemfontein. henning.melber@dhf.uu.se