Ein historischer Schritt

Nachdem die beiden Kammern des liberianischen Parlaments das Gesetz beschlossen hatten, setzte es Präsident George Weah mit seiner Unterschrift im September 2018 in Kraft. Es ist das Ergebnis einer langen Debatte. Am wichtigsten und schwierigsten war es, die Sicht der ländlichen Gemeinschaften einzubeziehen, die lange von politischen Prozessen ausgeschlossen waren. Zivilgesellschaftliche Organisationen haben ihnen Stimmen verliehen.

Erstmals in Liberias Geschichte schützt nun ein förmliches Gesetz das Gewohnheitsrecht der Dorfgemeinschaften. Zu den neuen Regelungen gehören folgende Punkte:

• Ländliche Gemeinschaften bestimmen selbst, wer zu ihnen gehört; sie dürfen dabei aber Anwohner und Minderheiten weder benachteiligen noch ausgrenzen.
• Gemeinschaftsmitglieder gelten nun als Privatbesitzer der Böden, die sie gewohnheitsrechtlich nutzen.
• Gewohnheitsrechtlicher Besitz wird mit mündlichen Zeugenaussagen belegt, sodass Urkunden und andere Dokumente nicht gebraucht werden.
• Frauen, Jugendliche und Angehörige von Minderheiten haben gleichberechtigten Anspruch auf das Land der Vorfahren und gleiche Nutzungsrechte.
• Die örtlichen Gemeinschaften regeln die Landnutzung selbst und müssen dafür Gremien schaffen, die im Konsens entscheiden, wobei Männer, Frauen und Jugendliche gleichberechtigt vertreten sein müssen.
• Außenstehende können auf Land, das einer traditionellen Gemeinschaft gehört, ohne deren freiwilliger, vorheriger, auf umfassenden Informationen beruhender Zustimmung keine Investitionen tätigen.
• Angehörige der traditionellen Gemeinschaften können für ihren Lebensunterhalt auch Land nutzen, das als Schutzgebiet ausgewiesen ist.

Das Gesetz soll Probleme lösen, die in der Vergangenheit zu Spannungen und Gewalt geführt haben. Liberia wurde schon 1847 ein unabhängiger Staat. Obwohl es keine Kolonie war, prägten es imperialistische Machtverhältnisse. Die Republik wurde von freigelassenen Sklaven aus den USA gegründet und dominiert. Sie und ihre Nachfahren stützten sich auf förmliche Gesetze, welche der Staat landesweit durchsetzen konnte. Dagegen lebte die ländliche Bevölkerung in der Regel entsprechend den Traditionen der verschiedenen Stämme.

Es gab mithin zwei Arten von Landbesitz: gewohnheitsrechtlichen und formal erfassten. Die Dorfbevölkerung nutzte das Land für Äcker und Viehhaltung. In den Wäldern jagte sie Tiere und sammelte pflanzliche Ressourcen. Streit untereinander regelte sie entsprechend den Traditionen, aber wenn sie mit Angehörigen der dominanten Schichten in Konflikt geriet, konnte sie ihre Rechte nicht mit Dokumenten belegen. Meist setzte sich die städtische Elite in solchen Fällen durch.

Über viele Jahrzehnte hinweg herrschte somit in Liberia ein mehrschichtiges Landrechtsystem, das auf Gesetzgebung, aber auch auf Stammestraditionen beruhte. Das führte zu permanenten Spannungen und regelmäßigen Konflikten. Die arme Landbevölkerung konnte sich nicht auf den Schutz staatlicher Stellen verlassen. Wegen Bergbau und im Großmaßstab betriebener Waldrodungen mussten viele Menschen ihr Heim verlassen. Kleinbauern gehörte ihr Land nur gewohnheitsrechtlich, während das Gesetz große Plantagen schützte.

Besonders brutal eskalierte die Gewalt während Liberias Bürgerkrieg von 1989 bis 2003. Nach dem Comprehensive Peace Agreement von Accra 2003 und dank des Blauhelmeinsatzes UNMIL konnten 2005 Wahlen stattfinden. Ellen Johnson Sirleaf wurde Präsidentin. Das Friedensabkommen erkannte an, dass ungelöste Landkonflikte eine Ursache des Gewaltkonflikts gewesen waren. Wie Stanley Toe, der heute die liberianische Landbehörde leitet, sich erinnert, wollte das neue Staatsoberhaupt das Thema angehen. Sirleaf sei klar gewesen, dass diese Fragen gelöst werden mussten, wenn nicht neue Konflikte ausbrechen sollten. In der Folge richtete das Parlament 2009 die Landkommission ein, der auch Vertreter der Zivilgesellschaft angehörten. Toe sagt, sie hätten im Lauf der Jahre sehr wichtige Beiträge geleistet.

Die Landkommission hatte die Aufgabe, ein politisches Konzept zu formulieren. Zu diesem Zweck beriet sie sich im ganzen Land mit Interessengruppen, sammelte umfangreiche Daten und Belege und prüfte rechtliche Prinzipien. Im März 2013 machte sich die Regierung die Kommissionsvorschläge zu eigen. Dem neuen Konzept zufolge gibt es in Liberia seither vier Kategorien von Grundbesitz:

• öffentliches Land gehört dem Staat, wird von ihm aber derzeit nicht genutzt,
• staatliches Land wird für Behördengebäude und ähnliche Zwecke verwendet,
• gewohnheitsrechtliches Land gehört ländlichen Gemeinschaften und bildet deren Lebensgrundlage, und
• Privatland gehört individuellen Personen.

Das neue Konzept fand breiten Anklang. Es wurde indessen schnell klar, dass ein Gesetz nötig war, um Landangelegenheiten konsistent zu regeln und gleichen Rechtsschutz für alle Besitzkategorien zu gewährleisten. Das Gesetzgebungsverfahren begann, stieß aber immer wieder auf Schwierigkeiten.

Frances Greaves, die Gründerin der unabhängigen Organisation Voice of the Voiceless, berichtet, dass Abgeordnete immer wieder wichtige Rechtsprinzipien verwässerten. Mächtige Politiker und einflussreiche Interessengruppen bemühten sich nach Kräften, die marginalisierte Landbevölkerung abermals auszugrenzen. Die Debatte kam jahrelang kaum voran.

In Reaktion auf die Bremser gründeten die Rights and Rice Foundation, das Sustainable Development Institute und andere unabhängige Organisationen die Civil Society Working Group on Land Rights. Gemeinsam formulierten sie klare Kritik an dem Gesetzentwurf, der im August 2017 die untere Parlamentskammer passierte. Besonders wichtig waren dabei die folgenden Mängel:

• Die Rechte von Frauen wurden gar nicht anerkannt.
• Allzu große Flächen von Gemeinschaftsland wurden als öffentlich deklariert, sodass die Regierung darüber hätte verfügen können, obwohl örtliche Gemeinschaften ökonomisch davon abhingen.
• Es gab keine Bestimmungen, die garantierten, dass Investitionen oder Verpachtung von Gemeinschaftsland nur mit freier, vorheriger und kundiger Zustimmung möglich wären.

Alle relevanten interessensgruppen

Die zivilgesellschaftlichen Organisationen taten mehr, als Abgeordnete zu umwerben und an behördlich einberufenen Treffen teilzunehmen. Wichtiger war, dass sie die Diskussion mit allen relevanten Inter­essengruppen suchten – und dabei besonders auf die Beteiligung der Landbevölkerung achteten.

Laut Alphonso B. Henries vom Liberia Land Reform Movement war es sehr wichtig, dass zivilgesellschaftliche Organisationen schon auf der Graswurzelebene aktiv waren. Sie kannten die Dorfgemeinschaften und deren Bedürfnisse und waren obendrein in der Lage, die Leute politisch zu mobilisieren. Henries sagt aber auch, dass ihr Ansatz darin bestand, Gräben zu überbrücken, und sie deshalb nicht die Konfrontation, sondern das Gespräch suchten.

Ihre Rolle war entscheidend, denn eine der größten Schwierigkeiten war es, dass das dörfliche Gewohnheitsrecht kaum dokumentiert war. Unterschiedliche Gegenden Liberias und unterschiedliche Stämme haben auch unterschiedliche Traditionen, die mündlich überliefert wurden. Dass viele Gemeinschaften im Krieg vertrieben worden waren, machte die Dinge nicht einfacher. Zivilgesellschaftliches Engagement befähigte die Landbevölkerung, in der Analphabetismus noch verbreitet ist, ihre Vorstellungen zu formulieren.

Zugleich war großer Handlungsbedarf offensichtlich, denn die Regierung wollte das Wirtschaftswachstum antreiben und verkaufte zu diesem Zweck nicht nur Land, sondern vergab auch Lizenzen für den Bergbau und die Forstwirtschaft. Dabei kamen auch ausländische Investoren zum Zug, aber die Entwaldung beschleunigte sich (siehe Silas Kpanan’Ayoung Siakor in D+C/E+Z 2013/10, S. 366). Viele Menschen wurden von ihrem Land vertrieben. Da die betroffenen Gemeinschaften vielfach jahrzehntelang die Böden bewirtschaftet hatten, sagt E. Musu Coldman vom National Concil of Chiefs and Elders noch heute, dass sie zumindest hätten zurate gezogen werden müssen.

Die jüngsten Wahlen fanden 2017 in Liberia statt. Erstmals seit 70 Jahren übergab eine gewählte Regierung der nächsten friedlich die Macht. Viele Abgeordnete verloren ihr Mandat und wurden von anderen Politikern ersetzt. Als der neue Präsident, George Weah, in seiner Antrittsrede von der „fundamentalen Landfrage” sprach, eröffnete er neue Perspektiven in der lange währenden Debatte. Neu konstituierte Parlamentsausschüsse machten sich an die Arbeit, und in diesem Sommer wurde schließlich das neue Gesetz verabschiedet. Aus zivilgesellschaftlicher Sicht ist der Schutz des gewohnheitsrechtlichen Landbesitzes besonders positiv.

Die Reform ist ein wichtiger Schritt zur nachhaltigen ländlichen Entwicklung. Laut Senator George Tengbeh, der im Oberhaus Lofa County vertritt, reduziert sie die Wahrscheinlichkeit von Gewalt. Es sei aber noch viel zu tun, um die wirkungsvolle Umsetzung des neuen Gesetzes sicherzustellen. Aus Tengbehs Sicht muss die Bevölkerung nun über die neue Rechtslage aufgeklärt werden. Er erwartet mit gutem Grund, dass zivilgesellschaftliche Organisationen sich an dieser Arbeit beteiligen werden: Menschen können ihre Rechte nun einmal nur wahrnehmen, wenn sie diese auch kennen.

Sahr Nouwah arbeitet in Liberia für die Welthungerhilfe. Er leitet ihr Landrechtprogramm in enger Zusammenarbeit mit liberianischen zivilgesellschaftlichen Organisationen. Diese Arbeit wird sowohl vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung als auch von der Europäischen Kommission unterstützt.
sahr.nouwah@welthungerhilfe.de

Roselyn Korleh arbeitet für die Rights and Rice Foundation, einer führenden Stimme in der liberianischen Civil Society Working Group on Land Rights.
rtkorleh@gmail.com