Verordnete Selbständigkeit

Schon 1973 forderte Weltbank-Chef Robert McNamara, Teilhabe eine zentrale Rolle in der Entwicklungs­zusam­men­arbeit einzuräumen. Heute will man so die Selbstorganisation der Entwicklungsländer hinsichtlich Institutionalisierung und Demokratisierung fördern. Die früheren Erfahrungen mit einseitigen Geber-Nehmer-Schema-Konzepten – in denen die Menschen in den Zielländern nur die Rolle der passiven Empfänger spielen durften – waren nicht immer die besten.

Entwicklungshelfer glaubten lange, dass die Dritte Welt lediglich einen Finanz- und Wissenstransfer als Starthilfe benötige. Sie erwarteten Trickle-Down-Effekte von Großprojekten, die mit den Partnerregierungen abgestimmt wurden, ohne die Menschen vor Ort einzubeziehen. Dauerhafte Entwicklungsimpulse blieben jedoch aus.

In Burkina Faso etwa wurde deutlich, was es bedeutet, wenn Entwicklungshilfe betrieben wird, die nicht die davon betroffenen Menschen berücksichtigt. Dort versuchte die Regierung unter Thomas Sankara in den 1980er Jahren mit technisch sinnvollen Maßnahmen, die verarmte Landbevölkerung zu stärken und die Agrarproduktion zu steigern. Der militärisch durchgesetzte Top-Down-Ansatz – unter anderem wurde frei weidendes Vieh abgeschossen – scheiterte.

Die Menschen in Randgebieten glaubten, die Zentralregierung wolle ihnen Entwicklungsperspektiven vorenthalten und sie zur Abkehr von überlebensnotwendigen Verhaltensweisen zwingen. Der Sinn der von oben verordneten Maßnahmen blieb ihnen verschlossen, was zu kontraproduktivem Verhalten führte.

Diese Erfahrungen führten zu dem Glauben, die lokale Bevölkerung würde Änderungen annehmen, wenn man sie denn einbezöge. Tatsächlich spricht auch einiges dafür. Statt nur mit der Regierung zu verhandeln, erreicht man die Betroffenen direkt, sie haben die Möglichkeit, ihre Interessen selbständig zu artikulieren und einzubringen. Das lässt sich gut mit Zielen wie Demokratisierung und Konfliktmanagement verbinden.

Im Norden Kenias sind partizipative Projekte der GTZ so aufgebaut, dass sie das primäre Ziel, die ländliche Ressourcennutzung zu verbessern, mit inter-ethnischem Konfliktmanagement verknüpfen – Angehörige verschiedener Ethnien diskutieren einzelne Schritte gemeinsam in Komitees. Wer partizipiert, davon ist auszugehen, wird zudem mehr Problembewusstsein entwickeln und eigene Ideen einbringen – zum Beispiel Konzepte der traditionellen Landnutzung, die Entwicklungshelfern unbekannt sind.

Früher gingen Projekte oft ein, sobald die Finanz- und Personalleistungen der Geber ausblieben. Die Nehmer konnten die Projekte nicht allein fortführen. Daher schwenkten Geberorganisationen auf so genannte Kostenpartizipation um – einen Teil der Mittel müssen Entwicklungsland und Betroffene seither von Anfang an selbst aufbringen. Das soll den Fortbestand von Projekten sichern.

Umsetzungsprobleme

Bei allen Vorzügen hat Partizipation unter anderem den Nachteil, dass sie sich nicht immer einfach verwirklichen lässt. Deutsche Entwicklungsprojekte basieren im Wesentlichen auf Länderkonzepten und Schwerpunktstrategiepapieren. Es ist praktisch kaum möglich, diese Grundlagen gemeinsam mit der lokalen Bevölkerung zu erarbeiten. Eine Faustregel besagt, dass Partizipation am Beginn von Projekten am geringsten ist. Mit anderen Worten heißt das, die Geber bestimmen weiterhin die Grundrichtung.

Hinzu kommt die Frage, wer denn genau partizipieren soll. Oft ist unklar, inwiefern ein Projekt welche Gruppen betrifft. Genaue Zielgruppenanalysen fehlen, und diejenigen, die als Erste partizipieren wollen, sind selten die Bedürftigsten. Zahlreiche Projekte sind derart umfangreich, dass nicht alle Betroffenen teilhaben können. Auch sind viele Entwicklungshelfer vor Ort überfordert, weil ihnen die Erfahrungen fehlen, das Konzept zu vermitteln und flexibel anzuwenden. Zusätzlich erschweren strikte Hierarchien von Durchführungsorganisationen und formale Verwaltungsregeln Partizipation. Letztlich führt Teilhabe nicht per se zu Entwicklung. Sie ist lediglich ein Mittel, um sinnvolle Maßnahmen zu erleichtern.

Genau betrachtet hat sich darüber hinaus am Bild vom passiven und hilfsbedürftigen Menschen in der Dritten Welt nichts geändert. Entwicklungshelfer, die auf Teilhabe setzen, verstehen sich zumeist als Fürsprecher marginalisierter Bevölkerungsgruppen, die Partizipation als Heilmittel nutzen, um deren Probleme zu lösen. Verordnete Partizipation ist aber alles andere als ein Ausdruck von Selbständigkeit.

Insbesondere wenn nichtstaatliche Organisationen (NGOs) involviert sind, wird der Staat aus seiner sozialpolitischen Verantwortung entlassen. Entweder übernehmen die NGOs diese – in Bangladesch etwa sind sie für 30 Prozent der Grundschulbildung verantwortlich – oder es sind die Armen, die den Betrieb von Gesundheitseinrichtungen am Laufen halten, und damit sozialstaatliche Kernaufgaben übernehmen. Können arme Menschen ihren Kos­tenbeitrag nicht leisten, werden Projekte nicht realisiert. Versucht man hingegen den Staat einzubinden, werden Projekte nur umgesetzt, insofern die Opportunitätskos­ten für das Entwicklungsland gering sind. Für Entwicklungsprojekte verfügbare Finanzmittel fehlen bei Haushaltsposten, die die Regierung unter Umständen wichtiger findet. Hat die Zentralregierung kein Interesse an der Entwicklung peripherer Landesteile, bleiben Projekte dort aufgrund der Kos­tenpartizipation grundsätzlich aus.

Auch auf niederer Ebene sind Opportunitätskosten relevant: Voraussetzung für Teilhabe ist, dass Menschen Zeit haben, über Maßnahmen zu debattieren. Wenn ein Stadtrand-Bewohner den ganzen Tag darum kämpft, durch prekäre Erwerbstätigkeiten genug Einkommen zu erwirtschaften, um sein Überleben kurzfristig zu sichern, wird er dafür kaum Zeit aufbringen. Also partizipieren eher privilegierte Menschen – ein erheblicher Nachteil.

Negative Auswirkungen

Vor mehr als 40 Jahren legte Mancur Olson in seinem bis heute zitierten Werk „The Logic of Collective Action“ dar, dass große soziale Gruppen kaum kollektiv genutzte Güter – zum Beispiel eine Dorfschule – herstellen, von denen jeder profitiert. Der engagierte Einzelne hat vom kollektiven Gut relativ wenig, weil viele davon profitieren. Da niemand von der Nutzung des kollektiven Guts ausgeschlossen werden kann, ist es aus individueller Perspektive rational, sich nicht an dessen Herstellung zu beteiligen und es als „Free Rider“ zu nutzen. Die Folge: Je mehr Nutznießer, desto weniger Möglichkeiten, kollektiv zu handeln.

In kleinen sozialen Gruppen hingegen verteilt sich ein kollektives Gut auf einige Wenige. Dem individuellen Engagement steht daher ein relativ großer Anteil an kollektivem Nutzen gegenüber.

So gesehen werden sich in Entwick­lungsprojekten kleine Gruppen eher engagieren und ihre Partikularinteressen einbringen, weil sich davon jeder Einzelne einen hohen Nutzen verspricht. Dass das Gros der Betroffenen aktiv partizipiert und so Mehrheitsinteressen stärkt, ist unwahrscheinlich. Erfahrungen im südafrikanischen Gemeindemanagement bestätigen dies: Nur gut organisierte Gruppen, die im Sinne der Logik kollektiven Handelns Partikularinteressen vertreten, setzen sich dauerhaft durch.

Zudem steigern Projekte die Nachfrage nach Partizipierenden. Vermeintlich selbst organisierte Gruppen als Ausdruck zivilgesellschaftlichen Engagements sind ein probates Mittel, Entwicklungshilfeleistungen zu transferieren. Die lokale Bevölkerung passt sich dem Partizipationsparadigma an. Sie lernt, welche Forderungen sie durch welches Verhalten durchsetzen kann: Städter geben an, auf dem Land geboren zu sein, um von Programmen für ländliche Regionalentwicklung zu profitieren, Dorfchefs gründen Frauengruppen und Kooperativen wandeln sich in Privatunternehmen und umgekehrt – je nachdem, wofür es mehr Entwicklungshilfe gibt.

Oft schwächt Teilhabe auch die Position der Experten. So erwarten die lokal Betroffenen etwa bei Projekten zur Bekämpfung von Desertifikation zugleich eine Steigerung der Ernte. Dies konterkariert zwar das Entwicklungsprojekt, ist aber nötig, damit die partizipative Arbeit funktioniert. In Projekten in der Zentralafrikanischen Republik haben Partizipierende ihren Beitrag als Arbeitsleistung verstanden, für die sie vergütet werden wollten.

Schließlich ist der rechtsstaatliche Rahmen selten so, dass etwa marginalisierte Bevölkerungsgruppen NGOs gründen und offen demo­kra­tisch ihre In­te­res­sen ein­brin­gen kön­nen. Oft wird Teil­habe tradi­tio­nel­len lo­ka­len Struk­turen un­tergeordnet – was dem eigentlichen Ziel entgegensteht. Clan- und Stammesstrukturen entsprechen selten westlichen Vorstellungen von Demokratie und Geschlechtergleichstellung. Die Entwicklungspolitik läuft dann Gefahr, ein entwicklungsfeindliches Umfeld zu verfestigen.