Effizienterer Multilateralimus

Anpassungsprogramme werden meist für Länder auf den Weg gebracht, die sich in einer tiefen Wirtschaftskrise mit hohen Haushalts- und Leistungsbilanzdefiziten befinden. In einer solchen Situation gibt es keine einfachen Lösungen; alle Optionen sind schmerzhaft.

„Weiter so“ würde das Land in die Insolvenz führen und von neuen Krediten abschneiden – mit den Folgen Inflation, Importbeschränkungen und dem Einbruch der Wirtschaftstätigkeit. Harte Anpassungsmaßnahmen sind die Alternative – und zwar entweder mit oder ohne Unterstützung der internationalen Finanzinstitutionen (IFIs) wie dem Internationalen Währungsfonds (IWF), der Weltbank und anderer multilateralen Entwicklungsbanken. IFI-Unterstützung hat den Vorteil zusätzlicher Finanzmittel zur Abfederung der Politik, aber auch den Nachteil, dass IFI-Fachleute mitreden und gegebenenfalls Bedingungen stellen.

In den 80er und 90er Jahren war dieser Nachteil sehr stark ausgeprägt. Seinerzeit zwangen die IFIs Krisenländern ihre Vorstellungen mehr oder weniger auf. Oft waren die Regierungen der betroffenen Länder an der Erarbeitung der Programme nur noch marginal beteiligt und fühlten sich für das Ergebnis nicht verantwortlich. Reformen scheiterten auch am Widerstand betroffener Bevölkerungsgruppen, deren Interessen und Bedeutung die IFI-Fachleute nicht verstanden.

Leider waren IFI-Konzepte aber auch in Fällen kontraproduktiv, in denen Krisen weitgehend interne Ursachen hatten. Die Leitidee war regelmäßig, eine Volkswirtschaft durch Deregulierung, Privatisierung und Haushaltssanierung auf dem Weltmarkt wettbewerbsfähig zu machen, wozu auch die Abwertung der nationalen Währung beitragen sollte.

Kritik an diesen „Washington Consensus“ genannten Vorstellung wurde bereits in den 80er Jahren formuliert. Eine Abteilung der EU-Kommission arbeitete schon am Ende dieses Jahrzehnts an einem alternativen Konzept. Ich selbst war daran betei­ligt, und die Auseinandersetzung mit den IFIs war lehrreich. Aus heutiger Sicht wiesen die damaligen Anpassungsprogramme vor allem zwei Schwachstellen auf:

• Mangel an Fokus. Die Reformlisten, die „Partnerregierungen“ auferlegt wurden, waren zu lang. Die Programme umfassten häufig 30 bis 40 Konditionen, um die gesamte Doktrin des Washington Consensus zu implementieren. Das überforderte die meisten Regierungen schon rein administrativ.
• Kurzfristigkeit. Der IWF wollte mit radikalen Kürzungen der Staatsausgaben makroökonomische Ungleichgewichte so schnell wie möglich ausgleichen und neues Vertrauen privater Kapitalgeber ermutigen. Die Weltbank wiederum hoffte mit der Liberalisierung von Außenhandel, Finanzsektor, Arbeitsmarkt und Landwirtschaft schnelle Wirkungen zu erzielen. Es hieß, die Armut werde rasch sinken, wenn politische „Verzerrungen“ des Marktgeschehens erst mal behoben wären. Diese Reformen schienen durch schnelle Gesetzgebung leicht verwirklichbar.

Diese Politik war unrealistisch – wie heute feststeht und einige von uns damals schon warnten. Marktliberalisierung ist nur dann erfolgreich, wenn zugleich das nötige institutionelle und administrative Umfeld geschaffen wird. Ohne solide Wettbewerbspolitik führt Privatisierung beispielsweise oft zur Bildung von schädlichen Oligopolen. Auch Finanzmarktliberalisierung ist nur sinnvoll, wenn Banken von Anfang an den nötigen Regeln und kompetenter Aufsicht unterworfen sind. Die Erfahrung zeigt zudem, dass die Sparpolitik zu hart war und Schaden anrichtete, weil sie Wirtschaftskrisen verschärfte und verlängerte.

Statt zu neuer Wettbewerbsfähigkeit führte die von den IFIs vorangetriebene Politik allzu oft in die Überschuldung. Entsprechend besannen sich die G8 bei ihrem Kölner Gipfel 1999 auf einen neuen Kurs. Sie ließen sich auf multilateralen Schuldenerlass ein, wenn betroffene Entwicklungsländer in ihren Haushalten die frei gewordenen Mittel für stimmige Armutsbekämpfung umwidmeten (siehe Kasten). Obendrein unterstützen sie diese Politik sogar mit zusätzlichem Geld.

Erfahrungswissen

Die Erfahrung mit dem neuen Ansatz waren weitgehend positiv. Wir wissen nun, dass Programme mittelfristig „billiger“ sind, wenn die Staatsausgaben anfangs großzügiger unterstützt werden, die Wirtschaft weniger stark abgewürgt wird, die sozialen Folgen entsprechend weniger hart sind und damit auch Zeit eingeplant wird, bis die strukturellen Reformen wirken.

Grundsätzlich gilt: Erfolgreiche Anpassung erfordert umfassende Reformen, die über die kurzfristige Stabilisierung hin­ausgehen und Kernprobleme auf Dauer lösen. Dafür ist ein umfassendes Entwicklungsprogramm nötig, und die Regierung des betroffenen Landes muss die Verantwortung dafür tragen („Ownership“). IFIs und andere externe Kreditgeber sollten diese Politik prüfen und – wenn sie ihren Erwartungen entspricht – mit ausreichenden Finanzmitteln unterstützen. Eine solide gemeinsame Grundlage von Regierung und den ausländischen Kreditgebern muss durch kontinuierlichen Dialog geschaffen werden. Hilfreich ist zudem die breite Beteiligung der Bevölkerung.

Zunächst sollte darauf geachtet werden, dass die Reformschritte stimmig aufeinander folgen („Sequencing“). Die Versuchung ist groß, anfangs das zu tun, was relativ einfach und schnell zu machen scheint. Dies gilt besonders für die Handelsliberalisierung, die aber nur als Teil eines längerfristigen Gesamtkonzepts die heimische Wirtschaft wirkungsvoll belebt.

Ich erinnere mich gut an Auseinandersetzungen der EU-Kommission mit den IFIs vor nunmehr rund 25 Jahren über dieses Thema. Die praktische Erfahrung hat die EU-Sicht bestätigt. Damit Handelsliberalisierung die Wettbewerbsfähigkeit heimischer Unternehmen stärkt, müssen die Rahmenbedingungen stimmen. Um Ausfuhren erweitern zu können, brauchen Unternehmen die nötige Transport- und Hafeninfrastruktur sowie Exportkredite von Finanzinstitutionen. Solche Rahmenbedingungen zu schaffen ist eine anspruchsvolle und langwierige Aufgabe. Zu bedenken ist auch, dass Liberalisierung auch Verlierer schafft – und die betroffenen Menschen neue Chancen brauchen.

Regierungen haben nur begrenzte Kapazitäten, und das gilt in Entwicklungsländern besonders. Zudem dürfen Demokratien die Bereitschaft der Bevölkerung, zum langfristigen Nutzen des Gemeinwohls vorläufige Einschränkungen zu akzeptieren, nicht überstrapazieren. Folglich gilt es, sich von Anfang an auf die wesentlichen Reformen zu konzentrieren: Die Lage muss stabilisiert und die entscheidenden Engpässe („binding constraints“), die die Wirtschaft lähmen, müssen behoben werden. Da solche Engpässe immer landesspezifisch sind, gibt es keine Blaupausen.

Aus diesen Vorgaben folgt unter anderem, dass Sparpolitik selektiv sein muss. Sie darf weder den Aufschwung behindern noch soziale Ungerechtigkeit verschärfen. Härten für die armen Bevölkerungsschichten sollten vermieden werden, und auch die Infrastruktur darf nicht beeinträchtigt werden. Wichtig ist zudem, die Staatseinnahmen zu steigern, denn zur Haushaltskonsolidierung dienen nicht nur Ausgabenkürzungen.

Der IWF agiert heute pragmatischer, weniger ideologisch und ist für die negativen Folgen von Austerität sensibel geworden. Er erkennt heute an, dass die Liberalisierung des Kapitalverkehrs Risiken birgt und deshalb mit einer gewissen Vorsicht angegangen werden sollte. Außerdem betrachtet der Fonds heute wachsende Ungleichheit mit Sorge – nicht nur, weil sie das Sozialgefüge von Gesellschaften unterhöhlt, sondern auch, weil sie Wachstum beeinträchtigt. Entsprechend hat der IWF vielfach darauf hingewirkt, Sozialausgaben von Sparpolitik auszunehmen. Es ist bemerkenswert, dass der IWF in der Eurokrise weniger strenge Konzepte befürwortete als die Europäische Zentralbank und die Europäische Kommission. Am letzten Finanzpaket für Griechenland beteiligte er sich 2015 deshalb nicht mehr.

Positionswandel

Auch die Weltbank hat einige Lektionen gelernt. Sie zahlt die Programme nicht mehr in Tranchen aus, die jeweils konditioniert werden. Vielmehr verlangt sie heute, dass die Regierungen vorab Reformen ergreifen. Die Maßnahmen, die sie unterstützt, sind zudem stärker fokussiert und entsprechen eher der administrativen Leistungsfähigkeit der jeweiligen Regierung. Auch die Weltbank legt mittlerweile Wert darauf, Sozialleis­tungen im Anpassungsprozess zu erhalten.

Dieser Positionswandel beruht auf den Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte, aber auch auf dem gewachsenen Einfluss erfolgreicher und selbstbewusster Entwicklungsländer. Einige sind mittlerweile wichtige Anteilseigner der Weltbank geworden. Die Entwicklungserfahrung von Ländern wie China, Malaysia oder auch Vietnam widerspricht den alten IFI-Doktrinen zum Teil diametral. Ihre Vertreter bringen ihre Sicht konstruktiv im Exekutivdirektorium der Weltbank ein, wo intensiv auf der Basis rigoroser Datenanalysen diskutiert wird. Das dient effizientem Multilateralismus.

Wahr ist aber auch, dass Industrieländer immer wieder Politiken verfolgen, die ihrer Freihandels-Rhetorik nicht entsprechen. Der Protektionismus von US-Präsident Donald Trump ist nur die Spitze des Eisbergs. Die IFIs können angesichts solcher Tatsachen nicht einfach stur auf ihrer alten Linie beharren.

Allerdings heißt Wandel bei IWF und Weltbank nicht, dass die Probleme mit Anpassungsprogrammen vollständig ausgeräumt wären. Die Vorstellung, der Staat solle sich aus dem Marktgeschehen möglichst zurückhalten, ist weiterhin weit verbreitet. Insbesondere gelten industriepolitische Interventionen, die bestimmte Branchen fördern sollen, als problematisch, obwohl sie sich beispielsweise in China bewährt haben. Angesichts technologischer Umwälzungen werden Arbeitnehmerrechte und die Belange der vom Strukturwandel negativ Betroffenen ungenügend berücksichtigt. Die Notwendigkeit internationaler Regulierungen steht bislang nur selten auf der IFI-Tagesordnung.

Zudem stoßen IWF und Weltbank auch auf Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit. Die Ressourcen, mit denen sie Volkswirtschaften unterstützen können, sind begrenzt. Folglich können sie nicht immer so großzügig sein, wie sie es sinnvollerweise sein sollten. Über eine Kapitalaufstockung beider Institutionen wird diskutiert. Angesichts des Skeptizismus der Trump-Regierung ist dies aber derzeit sehr schwierig.

In der Weltbank wurde in den letzten zwölf Monaten ein Reformpaket verhandelt. Die USA erwiesen sich als ein sehr schwieriger Partner. Es ist trotzdem gelungen, einen Konsens zu finden. Bei der Frühjahrstagung im April dieses Jahres wurde ein solches Paket im Grundsatz beschlossen. Deutschland hat dabei eine wichtige Rolle gespielt. Allgemein versuchen wir in der Weltbank zusammen mit anderen, insbesondere EU-Ländern, das Vakuum zu schließen, das durch den Rückzug der USA entstanden ist. Wir befinden uns im neunten Jahr nach der Weltfinanzkrise. Dies ist bereits jetzt der längste konjunkturelle Aufschwung der Weltwirtschaft seit dem Zweiten Weltkrieg. Die Risiken eines Abschwungs steigen zunehmend. Mit Umsetzung des genannten Kapitalpakets wird die Bank besser gerüstet sein, Ländern in Krisensituationen zu helfen. Es ist jedoch wichtig, dass die Bank und die Geber Lehren aus der Vergangenheit ziehen (siehe Kasten).

Jürgen Karl Zattler ist der deutsche Exekutivdirektor bei der Weltbank. Er äußert hier seine persönliche Meinung und vertritt weder die offizielle Position der Weltbank noch die der Bundesregierung.
jzattler@worldbank.org
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