Signalwirkung für globale Klimafinanzierung

Beim Klimagipfel im November in Bonn (COP 23) will die Präsidentschaft aus Fidschi die Staatengemeinschaft dazu verpflichten, mehr Mittel für Anpassung an den Klimawandel in den am meisten gefährdeten Ländern bereitzustellen. Der GCF ist dafür zentral. Auf ihm ruhen die Hoffnungen vieler Entwicklungsländer, die für die Erfüllung ihrer national festgelegten Beiträge (nationally determined contributions – NDCs) finanzielle Unterstützung benötigen.

Der GCF ist der COP gegenüber zur Rechenschaft verpflichtet und an Weisungen der Mitgliedstaaten gebunden. Als derzeit größter multilateraler Klimafonds mit Finanzzusagen von 10,3 Milliarden Dollar kann und muss er wichtige Impulse für die globale Klimafinanzierung setzen. Seine Signalwirkung beruht weniger auf seiner Finanzstärke, denn die ist vergleichsweise bescheiden angesichts der Tatsache, dass weltweit Billionen in öffentlichen und privaten Investitionen klimakompatibel gemacht werden müssen, um die globale Erderwärmung unter zwei Grad Celsius zu halten. Vielmehr zeigt sie sich in Leitlinien des GCF wie seiner starken Einbeziehung des Privatsektors, mehr Risikobereitschaft beim Einsatz innovativer Finanzierungsinstrumente, der Stärkung von Länder-Ownership und dem Aufbau wichtiger Klimafinanzierungsprozesse und Institutionen in Empfängerländern. Nicht zuletzt setzt der GCF durch sein Bekenntnis zur Verankerung nachhaltiger Entwicklung und von Geschlechtergerechtigkeit in all seinen Transaktionen ein wichtiges Zeichen. 

Der GCF wurde 2010 auf der COP 16 in Cancún etabliert. Grundlage war das Versprechen der Industrieländer, ab dem Jahr 2020 jährlich 100 Milliarden Dollar aus öffentlichen wie privaten Geldern für Klimafinanzierung in Entwicklungsländern bereitzustellen. Das  Pariser Abkommen stellt eine Erhöhung dieser Klimafinanzierungszusagen nach 2025 in Aussicht.

Wenige Wochen vor Paris stimmte der GCF-Verwaltungsrat, der paritätisch mit Vertretern aus Entwicklungs- und Industrieländern besetzt ist, erstmals einer Reihe von Projektanträgen zu. Damit ist der Fonds seit Oktober 2015 voll funktionsfähig. Der Gründungstext blieb vage in der Frage, wie viel der versprochenen 100 Milliarden Dollar pro Jahr durch den GCF verteilt werden sollen, bestimmte aber ausdrücklich, dass ein „bedeutender Anteil der neuen multilateralen Anpassungsfinanzierung“ durch den GCF fließen soll. Der GCF-Verteilungsrahmen setzt einerseits fest, dass je 50 Prozent aller GCF-Gelder für Emissionsminderung und Anpassung eingesetzt werden sollen, und andererseits, dass die Hälfte aller Anpassungsmittel für kleine Inselentwicklungsländer (small island developing states – SIDS), afrikanische Staaten und die am wenigsten entwickelten Länder (least developed countries – LDCs) reserviert werden müssen.

Privatsektor bevorzugt

Allerdings sind Wachsamkeit und aktives Management notwendig, um diese Zusagen einzuhalten. Nach fünf Bewilligungsrunden seit Oktober 2015 weist das GCF-Projektportfolio mit 43 Projekten (Stand Juli 2017)  bereits eine deutliche Schieflage zugunsten von Maßnahmen zur Emissionsminderung aus. An sie gehen rund 66 Prozent aller bisherigen GCF-Finanzzusagen; rund ein Drittel aller bewilligten Mittel ist für bereichsübergreifende Klimaaktivitäten bestimmt, in denen aber erfahrungsgemäß der Minderungsanteil deutlich überwiegt. Ende September standen Zusagen im Wert von 600 Millionen Dollar an, welche die Relationen möglicherweise verschoben haben. 

Zu Redaktionsschluss Mitte September waren derweil rund 53 Prozent der bewilligten GCF-Gelder für Projekte und Programme vorgesehen, die primär auf den Privatsektor ausgerichtet sind. Diese starke Fokussierung war gewollt. Der GCF sieht dessen Einbeziehung als Garant für die dauerhafte Unterstützung durch Industrieländer. Diese hoffen auf eine Hebelwirkung von Privatsektorinvestitionen durch GCF-Kofinanzierung und einen wachsenden Anteil privater Finanzmittel zur Erfüllung der Klimafinanzierungsverpflichtung ab 2020.

Zwei GCF-Pilotprogramme für den Privatsektor mit rund 700 Millionen Dollar Fördersumme sind in der Ausschreibungsphase. Akteure aus dem Privatsektor beziehen auch direkt GCF-Gelder. Unter den 54 Implementierungspartnern, die der GCF bis Juli 2017 akkreditiert hat, sind sieben Privatunternehmen, darunter mehrere internationale Großbanken. Eine Klausel im Überwachungssystem des GCF macht eine erneute Akkreditierung aller Partner nach fünf Jahren von deren Abkehr von fossilen Brennstoffen abhängig und soll so zu einem kohlenstoffarmen Gesamtinvestitionsportfolio der beteiligten Unternehmen beitragen. Die rasche Operationalisierung dieser Klausel ist ein wichtiges Erfolgskriterium für den GCF in Bezug auf die Implementierung des Pariser Abkommens.

Trotz und teilweise dank seines Privatsektor-Fokus stellt der GCF gerade für die vom Klimawandel am stärksten betroffenen Entwicklungsländer einen wichtigen neuen Zugang zur internationalen Klimafinanzierung dar. Der Verwaltungsrat, in dem SIDS und LDCs jeweils einen Sitz haben, stellte bereits signifikante Summen für diese Ländergruppen bereit: 84 Prozent der 2,2 Milliarden Dollar an GCF-Mitteln, die bis Juli 2017 bewilligt waren, unterstützen Projekte und Programme in LDCs, SIDS und afrikanischen Staaten. Die  Zusagen für Anpassungsmittel bis Juli 2017 gehen zu 77 Prozent an die am stärksten gefährdeten Entwicklungsländer. Und auch für das nächste Jahr entfallen mehr als die Hälfte aller angefragten Fördermittel auf Maßnahmen in SIDS, LDCs und afrikanischen Empfängerländern.

Länder-Ownership – die Eigenverantwortung der Empfängerländer für GCF-Finanzierungsvorschläge und deren Umsetzung – ist ein Grundprinzip des Fonds. Ihm dient unter anderem die Selbstverpflichtung des Verwaltungsrats, die Akkreditierung nationaler und regionaler Implementierungspartner mit direktem Zugang zu GCF-Ressourcen und deren Projektanträge zu priorisieren. Von den 54 Partnern (Stand Juli 2017) haben 27 direkten Zugang, das heißt, sie müssen ihre Projektvorschläge nicht über eine der 27 internationalen akkreditierten Organisationen – wie regionalen Entwicklungsbanken oder UN-Agenturen – einreichen. Zusätzlich experimentiert der GCF mit einem 200-Millionen-Dollar-Pilotprogramm zur Erweiterung des Direktzugangs durch die Delegierung von GCF-Finanzierungsentscheidungen auf die nationale Ebene (enhanced direct access – EDA); ein Pilotprojekt in Namibia hat mit der Umsetzung begonnen.  

Die Förderung der Akkreditierung weiterer nationaler Implementierungspartner sowie deren Entwicklung von Projekten und Anträgen ist Teil eines Vorbereitungsprogramms des GCF, für das bis Juli 2017 bereits 34 Millionen Dollar bewilligt wurden. 165 Aktivitäten in 105 Entwicklungsländern profitieren davon. Das Programm dient auch der Stärkung von nationalen Behörden und Kontaktpersonen (national designated authorities – NDAs, and focal points), die als Verbindungsglied des Empfängerlandes mit dem Fonds fungieren. Sie sollen maßgeblich an der Entwicklung von GCF-Länderförderprogrammen und an der Erstellung von Projektkonzepten beteiligt sein und in ihrem Land die Partizipation und Repräsentation verschiedener Interessensgruppen sicherstellen.

Diese Rolle wird durch eine im Juli beschlossene Reform des Projektbewilligungsprozesses sowie von Länder-Ownership-Richtlinien des GCF noch stärker betont. NDAs und nationale Kontaktpersonen müssen außerdem ihr Einverständnis mit jedem Projekt bestätigen, das in ihrem Land umgesetzt werden soll, bevor der Finanzierungsvorschlag vom Verwaltungsrat bewilligt werden kann. Allerdings sind die NDAs und Kontaktpersonen in vielen Empfängerländern mit diesen Aufgaben überfordert. Kontinuierliche Begleitung und technische Unterstützung durch ein wachsendes GCF-Sekretariat ist daher kritisch für den Erfolg des Fonds.

Obwohl der GCF als wichtiger Garant für die Implementierung des Pariser Abkommens gilt, ist seine finanzielle Ausstattung für die Zukunft keineswegs gesichert. Mit dem von Präsident Donald Trump angekündigten Ausstieg der USA aus dem Klimavertrag ist auch die Zahlung der noch ausstehenden 2 Milliarden von ursprünglich 3 Milliarden Dollar an US-Zusagen an den GCF zumindest für die nächsten Jahre vom Tisch. Es steht zu befürchten, dass andere Hauptgeberländer wie Japan, Britannien, Deutschland und Frankreich diesen Fehlbetrag nicht ausgleichen werden.

Nicht zuletzt deshalb denkt der GCF bereits über mögliche Beiträge nicht­öffentlicher philanthropischer Geldgeber nach. Eine baldige erneute Zusage der Industriestaaten, den GCF langfristig mit massiven Einzahlungen zu unterstützen, ist unabdingbar, und die COP 23 wäre dafür der richtige Zeitpunkt. Andernfalls sind die Aussichten für den für 2018 anvisierten GCF-Auffüllungsprozess schlecht. Das wäre ein tragisches Signal für die zeitgleich stattfindende Bestandsaufnahme zur Steigerung nationaler Emissionsreduzierungszusagen unter dem Pariser Abkommen.

Liane Schalatek ist stellvertretende Direktorin der Grünen-nahen Heinrich-Böll-Stiftung Nordamerika.
liane.schalatek@us.boell.org


Links

Green Climate Fund:
http://www.greenclimate.fund

GCF-Dossier der Heinrich-Böll-Stiftung Washington:
https://us.boell.org/green-climate-fund-dossier-0