OECD untersucht Wirkung von CO2-Preisen weltweit

CO2-Preise können Staaten helfen, ihre Klimaziele zu erreichen und gleichzeitig die Staatseinnahmen zu steigern. Wie die Studie der Organisation für Wirtschaftliche Entwicklung (OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development) ausführt, muss noch sehr viel mehr passieren, um Netto-Null-Szenarien zu verwirklichen. Zu den Stärken der CO2-Bepreisung gehören ihr zufolge:

• Sie schafft flächendeckende Anreize für Unternehmen und Privathaushalte für die Nutzung emissionsarmer Energie und den Umstieg auf saubere Quellen.
• Sie macht umweltfreundliche Techniken für Investoren attraktiver.
• Im Gegensatz zu Grenzwerten und anderen Regulierungen lassen Preissysteme den Wirtschaftstätigen Flexibilität.
• CO2-Bepreisung stärkt öffentliche Haushalte.
• In Entwicklungsländern kann die CO2-Bepreisung dazu beitragen, die Steuerpolitik effektiver zu gestalten und die Staatseinnahmen zu erhöhen.

Dem OECD-Team zufolge unterstützen jedoch zu viele Länder den Verbrauch fossiler Treibstoffe, was den CO2-Ausstoß verbillige. Das wiederum führe zu mehr Emissionen und knapperen staatlichen Kassen.

Es gibt zwei Methoden der CO2-Bepreisung. Entweder der Staat erhebt Steuern auf Emissionen oder er verkauft Emissionslizenzen, die dann zu variablen Preisen auf Märkten gehandelt werden können. Die volkswirtschaftliche Lehre präferiert tendenziell den zweiten Ansatz, weil er flexible Reaktionen auf Angebot und Nachfrage zulässt.

Die EU hat solch ein System. Ihr ETS (Emissions Trading System) ließ laut OECD-Berechnung Treibhausgas-Emittenten 2021 rund 53 Euro pro Tonne CO2 zahlen. Das sei dreimal mehr gewesen als die 17 Euro von 2018. Im britischen Königreich gelte ein ähnliches System, und dort habe eine Tonne Emissionen 2021 umgerechnet 56 Euro gekostet. In beiden Fällen hätten höhere Lizenzpreise den Anstieg angetrieben.

Die Systeme entwickeln sich ständig weiter, und neue werden etabliert. Der OECD-Publikation zufolge liegt im neuen chinesischen Emissionshandelssystem für die Stromerzeugung der Preis pro Tonne bei umgerechnet sechs Euro.

Keine kohärente Strategie

Viele Länder erheben derweil Steuern auf Treibstoffe wie Benzin und Diesel. Im OECD-Fachjargon heißt das „explizite“ CO2-Bepreisung. Solche Steuern seien vor der Corona-Pandemie vielerorts deutlich gestiegen. Dennoch bedauern die OECD-Fachleute, es gebe meist kein systematisches Konzept zur Reduzierung von Emissionen. Weltweit lägen Kohlesteuern im Schnitt um mehr als den Faktor zehn unter denen für Diesel und Benzin. Dabei sei Kohle der umweltfeindlichste Brennstoff.

Die Studie beanstandet obendrein, dass solche Steuern nicht in allen Sektoren gleich erhoben würden. In vielen Ländern werde die Energienutzung im Straßenverkehr finanziell belastet, aber in der Landwirtschaft, der Fischerei oder in Gebäuden gefördert. Zudem gebe es Länder, die auch den Straßenverkehr entlasten. Treibstoff sei jedenfalls in Europa aus politischen Gründen besonders teuer und in Ländern mit niedrigen Einkommen besonders billig.

Werden CO2-Preise erhöht, steigen die Staatseinnahmen. Diese Wirkung schwankt aber im Lauf der Zeit, denn die Preispolitik soll den Verbrauch dämpfen, und wenn das gelingt, bringt sie entsprechend weniger Geld ein. Der OECD zufolge sind die zusätzlichen Einnahmen aber gerade in der Transformationszeit mit ihren hohen Anpassungskosten besonders nützlich. Das Geld könne grundsätzlich sämtlichen öffentlichen Zwecken dienen. Kraftstoffsubventionen seien dagegen auf doppelte Weise destruktiv, weil sie zu mehr Emissionen führten und öffentliche Haushalte schwächten.

Gezielte Förderung einkommensschwacher Gruppen

Die Klimakrise betrifft alle, wie die OECD-Autoren ausführen. Also sei es auch sinnvoll, allen höhere Energiepreise zuzumuten. Dass aber diese einkommensschwache Bevölkerungsgruppen überfordern dürften, sei kein Argument dafür, die Preise möglichst niedrig zu halten. Stattdessen sollten die betroffenen Gruppen gezielt gefördert werden.

Als Reaktion auf hohe Energiepreise im Zuge des russischen Angriffs auf die Ukraine haben viele Regierungen Energiesteuern gesenkt. Aus OECD-Sicht besteht das Risiko, dass solche Erleichterungen zwar nur befristet gelten sollen, sich aber später nicht mehr zurückdrehen lassen. Einkommensbeihilfen für Benachteiligte seien jedenfalls vorzuziehen. Sie würden der Zielgruppe mehr helfen, den Staat weniger kosten und Preissignale nicht zulasten der Umwelt verzerren. Von niedrigen Benzin- und Dieselpreisen profitierten diejenigen mit dem höchsten Verbrauch am meisten – und das seien in der Regel Menschen aus höheren Einkommensgruppen.

In Ägypten hat der OECD zufolge eine Reform der Treibstoffsubventionen zu Einsparungen in der Staatskasse geführt, sodass der Aufwand für Gesundheits- und Bildungswesen steigen konnte. Obendrein war der Staat in der Lage, den Aufschwung der Volkswirtschaft nach der Coronakrise mit einem Konjunkturpaket anzutreiben.

Das OECD-Team rät Entwicklungsländern, manche Transformationskosten, die Hocheinkommensländern zu schaffen machen, von vornherein zu vermeiden. Es gehe darum, keine Infrastruktur zu bauen, die langfristig die Nutzung fossiler Energie erzwinge. Stattdessen sollten von vornherein saubere Möglichkeiten genutzt werden, und stimmige Preissignale trügen dazu bei.

Während die Studie Fortschritte bei der CO2-Bepreisung anerkennt, betont sie auch, der Weg zu Netto-Null-Emissionen sei noch weit. Als Gründe nennt sie:

• Weltweit ist der Großteil der Energienutzung noch gar nicht erfasst.
• Regierungen agieren zu zögerlich, und die Preissignale seien entsprechend schwach.
• Als Reaktion auf den Ukrainekrieg hat es Rückschläge bei der CO2-Bepreisung gegeben.

Link
OECD, 2022: Pricing greenhouse emissions – Turning climate targets into climate action
(liegt auch auf Französisch vor)
https://www.oecd.org/tax/tax-policy/pricing-greenhouse-gas-emissions-turning-climate-targets-into-climate-action.htm

Prince Thompson kommt aus Ghana und studiert an der Ruhr-Universität Bochum Entwicklungsmanagement. Zurzeit macht er ein Praktikum bei E+Z/D+C. Sein Masterstudiengang gehört zur Arbeitsgemeinschaft entwicklungsbezogener Postgraduierten-Programme (AGEP).
prince.thompson94@yahoo.com