Gleiche Regeln für alle

2015 haben alle UN-Mitglieder die Agenda 2030 verabschiedet. Ziel 17 setzt auf mehr Welthandel, aber zu fairen Bedingungen. Unter dem Vorsatz, die globale Partnerschaft für nachhaltige Entwicklung neu zu gestalten, sollen Entwicklungsländer künftig deutlich mehr exportieren sowie zoll- und quotenfreien Zugang zum Weltmarkt bekommen. Zudem soll die WTO wieder stärker für gleiche Regeln und faire Bedingungen sorgen. Bessere Chancen im Handel würden dazu beitragen, die Armut zu bekämpfen und so die gesamte Agenda der Nachhaltigkeitsziele unterstützen.

Doch was heißt das genau für die internationale Handelspolitik, besonders die der Europäischen Union? Beispiele wie China und Südkorea zeigen, dass sich einige Entwicklungsländer durch Handel aus der Armut befreien konnten. Viele Länder, besonders in Afrika, blieben jedoch auf der Strecke. Dennoch habe die EU bis heute keinen Kurswechsel in der Handelspolitik gewagt, kritisiert die kirchliche Organisation Brot für die Welt. Andere zivilgesellschaftliche Vertreter, wie etwa das globalisierungskritische Netzwerk Attac, werfen der EU sogar Selbstbetrug vor. Die derzeitige EU-Handelspolitik verschärfe die Armut in Afrika und treibe die Flucht von dort an.

WTO bleibt wichtig

„Vieles muss sich hier bei uns ändern“, sagte Karl Falkenberg auf einer Podiumsdiskussion im Februar bei Brot für die Welt in Berlin. Als ehemaliger stellvertretender Generaldirektor für Handel bei der EU-Kommission hat er die europäische Handelspolitik seit den 1980er Jahren maßgeblich mitgeprägt. „Die Grenzen des Planeten sind uns nicht klar gewesen, das ist erst in den vergangenen 15 Jahren bei mir angekommen.“ Mittlerweile mahnt er als Nachhaltigkeitsexperte die Europäer zum Umdenken in den Bereichen Konsum, Produktion und Handel. Wichtiger denn je sei es, regionale Märkte in Afrika zu stärken und damit ihre Konkurrenzfähigkeit zu fördern.

„Als wir die Organisation aufgebaut haben, hätte ich bei der WTO dranbleiben sollen, anstatt sie links liegen zu lassen“, bekennt Falkenberg. Stattdessen habe man wieder Handelspolitik als bilaterale Außenpolitik betrieben, mit befreundeten Ländern Verträge geschlossen und damit Diskriminierung in die internationalen Handelsbeziehungen zurückgebracht. Die WTO bleibe ein sehr wichtiges Organ, um das zu ändern.

Kritiker sehen in der WTO einen zahnlosen Tiger, der Handel zwar liberalisiert, aber nicht reglementiert hat. Dagegen stellt Heinz Hetmeier, zuständig für Außenwirtschaft und Handel im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi), klar: „Wir können froh sein, dass wir ein multilaterales System wie die WTO haben.“ Sie sei die einzige internationale Organisation, die ihre 164 Mitglieder zur Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung verpflichte und Mechanismen habe, um Streit zu schlichten. Die WTO schaffe die nötigen Regeln und Rahmenbedingungen für den globalisierten Handel.

Aus Sicht von Sigrid Skarpelis-Sperk sind es aber zu wenige Regeln. Außerdem sagt die frühere SPD-Bundestagsabgeordnete: „Welthandel braucht Sanktionen und Strafen, die auch wirklich denjenigen, die dagegen verstoßen, weh tun,“ Sie leitete die Fraktionsarbeitsgruppe Weltwirtschaft und Globalisierung.

Die bilateralen Handelsverträge der EU enthalten Menschenrechtsklauseln und sogenannte Nachhaltigkeitskapitel. Verstöße dagegen bleiben aber meist folgenlos. Die Menschenrechtsklausel erlaubt jeder Vertragspartei, angemessene Maßnahmen zu ergreifen – einschließlich der Aussetzung des Vertrags –, falls die andere Partei gegen Menschenrechte oder demokratische Prinzipien verstößt. Leider sei die Klausel nicht in alle Handelsabkommen integriert, noch gebe es Mechanismen, die Verstöße erfassten, so die Analyse von Brot für die Welt.

Beim Nachhaltigkeitskapitel ist es ähnlich: Die Vertragsparteien sollen sich an internationalen Arbeitsnormen und Umweltabkommen orientieren und diese umsetzen. Das Kapitel sieht bei Verstößen aber keine Sanktionen vor.

Umstritten bleibt auch, dass die EU vermehrt auf bilaterale Abkommen setzt, sogenannte Economic Partnership Agreements (EPAs). Ein verbreiteter Vorwurf lautet, die EU dränge verhandlungsschwächere Partner dazu, ihre Märkte fast ganz für EU-Produkte zu öffnen, während sie den eigenen Markt vor Importen aus Entwicklungsländern schütze. Afrikanische Länder könnten mit einer starken Wirtschaft wie etwa der deutschen nicht konkurrieren. Zudem hemmten billige EU-Exporte die lokale Industrie und Landwirtschaft.

Es gibt allerdings auch Gegenstimmen. So stellte etwa der Entwicklungsökonom Helmut Asche in einer Studie für die Heinrich-Böll-Stiftung 2015 fest, die abgeschlossenen EPAs konzentrierten sich auf Güterhandel und sähen Liberalisierung stufenweise vor, was den Interessen afrikanischer Länder durchaus entspreche (siehe E+Z/D+C e-Paper 2015/12, S. 5). Andererseits fordert Asche inzwischen, die EPA-Politik müsse überdacht werden, weil sie bestehende Regionalorganisationen in Afrika nicht voranbringe, sondern spalte (siehe E+Z/D+C e-Paper 2016/12, S. 42). Das Problem ist, dass manche Länder der Regionalorganisationen den EPAs nicht zustimmen. Besonders schwierig ist die Lage im südlichen Afrika, wo einige Länder der South-African Development Community (SACD) das gleichnamige EPA unterschrieben haben, aber für die anderen ein weiterer Vertrag ausgehandelt wird.

Marktöffnung nicht immer sinnvoll

Konkrete EPA-Verhandlungen laufen seit 2002, nachdem die vertragliche Grundlage im Cotonou-Abkommen 2000 gelegt wurde. Sie sind WTO-kompatibel, weil die WTO zunehmende regionale Integration unterstützt. Ziel der EPA-Verhandlungen war es, Handel zwischen der EU und diversen regionalen Wirtschaftsgemeinschaften von 78 AKP-Staaten zu erleichtern. „AKP“ steht für Afrika, Karibik und Pazifik. Die betroffenen Länder sind ehemalige Kolonien von EU-Mitgliedern.

Entwicklungspolitisch ist Marktöffnung allerdings gar nicht immer sinnvoll. Es kann auch wichtig sein, Märkte zu schützen. „Es macht wenig Sinn, mit EU-Geldern die Landwirtschaft und Industrie in Afrika aufzubauen, damit dann handelspolitische Abkommen das Erreichte wieder kaputt machen“, sagt etwa Gunther Berger vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Die EAC (East African Community) habe Zölle auf ausländische Milch- und Fleischprodukte erhoben, „auf Milchprodukte sogar 50 Prozent“. Dagegen habe die Ecowas (Economic Community of West African States) null bis fünf Prozent Zölle auf die gleichen Produkte erhoben. „Im Vergleich sieht man, dass Ostafrika wesentlich mehr eigene Milch und Fleisch produziert.“