„Wechselwirkungen betrachten“

Der Nobelpreisträger und frühere Chef­ökonom der Weltbank, Joseph Stiglitz, hat Entwicklung als „Transformation der Gesellschaft“ definiert. Können wir wirklich erwarten, dass sich die Leistung einzelner Durchführungsorganisationen genau messen lässt?
Entwicklung ist tatsächlich der Transformationsprozess, den eine Gesellschaft vollzieht. Wer das unterstützen will, muss auf Entscheidungsträger im jeweiligen Land bauen. Deshalb betont der aktuelle Entwicklungsdiskurs zu Recht die lokale und nationale Ownership für solche Entscheidungen. Natürlich hat das Konsequenzen für die Evaluierung. Unsere Aufgabe ist, dynamische Prozesse aufzudröseln und Ursachen und Wirkungen zu verstehen. Dabei haben wir gelernt, dass es sehr schwierig ist, irgendeinen spezifischen Erfolg tatsächlich einem einzelnen Akteur zuzuschreiben. Statt von Leistung spreche ich auch lieber von Beitrag.

Es ist nicht schwer, quantitative Daten über den Erfolg von Schulen oder Straßen zu erheben. Man zählt Schüler oder Fahrzeuge, man misst den Ausbildungsstand oder Fahrtzeiten. Bedeuten Projekterfolge automatisch Entwicklungsfortschritte?
Nicht unbedingt. Die Projektergebnisse haben sich in den vergangenen 20 Jahren systematisch verbessert. Aber wir wissen, dass derlei nicht automatisch gesellschaftlichen Fortschritt bringt. Erfolg hängt tatsächlich nicht allein von den durch das Projekt erreichten Schülerzahlen ab, sondern auch von den Ergebnissen des Lernens. Generell lässt sich sagen, dass vier von fünf Projekten in diesem Sinn Erfolg haben. Dennoch wissen wir, dass Sektorprogramme in Ländern in etwa einem Drittel der Fälle schlechter abschneiden als die Summe ihrer Projekte. Das hat mehrere plausible Gründe. Beispielsweise kann eine zusätzliche, geberfinanzierte Grundschule für sich genommen sinnvoll sein, aber ob sie gesellschaftliche Entwick­lung vorantreibt, hängt von systemischen Faktoren ab und von Skalenerfolgen im ganzen Land. Ähnlich kann eine zusätzliche Straße für sich genommen gut sein, aber falls Transportengpässe nicht das sind, was das Wirtschaftswachstum behindert, bedeutet sie keinen Fortschritt in einem Kernbereich.

Projekterfolge bedeuten also nicht unbedingt, dass mehr Mittel fließen sollten. Lässt sich denn sagen, dass bei Misserfolgen das Geld gekürzt werden sollte?
Nein, diese Schlussfolgerung wäre ebenfalls zu einfach. Es gibt Risiken und Miss­erfolge, von denen sich die internationale Gemeinschaft nicht einfach abwenden kann – zum Beispiel die sogenannten „fragilen“ Staaten. Diese brauchen ohne Zweifel Unterstützung, auch wenn ein Großteil der Hilfe, die sie in der Vergangenheit vielleicht bekommen haben, nicht die gewünschten Ergebnisse brachte. Auch die Umwelt ist ein Feld, auf dem Entwick­lungsprogramme nicht so erfolgreich waren wie erhofft. Die Probleme wachsen trotz der Arbeit von Entwicklungsorganisationen. An Wendepunkten, oder wenn Lektionen gelernt wurden, bleibt in den beiden genannten Bereichen weitere Hilfe trotz teils enttäuschender Ergebnisse in der Vergangenheit richtig.

Der Klimawandel ist ein neues, globales Phänomen, seine Folgen sind schwer exakt zu beziffern. Aber auch nationalstaatlich begrenzte Dinge können kaum quantifizierbar sein – etwa die Qualität von Amts- und Regierungsführung.
Richtig, Governance ist zwar entscheidend für die Erklärung von Entwicklung, aber insgesamt sehr schwer zu messen. Das Thema lässt sich jedoch in verschiedene Bereiche aufteilen. Management im öffentlichen Sektor hat verschiedene Komponenten. Dabei lässt sich vermutlich das Finanzwesen relativ leicht reformieren und beurteilen. Der Mittelfluss ist schließlich nachvollziehbar. Fortschritte bei der Reform des öffentlichen Dienstes oder bei der Bekämpfung der Korruption sind dagegen viel schwerer zu quantifizieren. Bei komplexeren Fragestellungen kann es unmöglich werden, sich nur auf objektive Fakten zu stützen. Wir müssen derlei dann mit Einschätzungen der unmittelbar Betroffenen verknüpfen.

Wäre es also besser, sich auf die Finanzverwaltung zu konzentrieren und die Reform des öffentlichen Dienstes und Korruptionsbekämpfung erst mal zurückzustellen?
Nein, das wäre ein falscher Schluss. Aber es ist sinnvoll, mit messbaren Ansätzen zu arbeiten. Wird in einem Land etwa das System der Energiepreise reformiert, ist das relativ einfach nachzuvollziehen. Gleichzeitig wird der Spielraum für Korruption verringert, was wiederum Einfluss auf die Arbeit des öffentlichen Dienstes hat. Es geht dann darum, schwierige Probleme indirekt anzugehen.

Aus den harten Finanzdaten können Sie aber schlussfolgern, ob die Weltbank Entwicklung angestoßen hat oder nicht?
Ja, sie hat das in beachtlichem Maße getan. Die Weltbank hat beispielsweise in den vergangenen zehn Jahren Kredite an zwei Drittel der Länder in Osteuropa und Zentralasien vergeben, und die Governance-Indizes haben sich für rund 90 Prozent davon verbessert. Das ist zweifellos ein positives Zeichen. Andererseits sind die Indizes auch für 86 Prozent der Länder besser geworden, die keine Weltbankkredite erhielten. Also sind die Beziehungen einiger dieser Länder zu Europa und der EU vielleicht wichtigere Gründe des Trends. Selbst dort, wo wir Daten haben, müssen wir den Gesamtkontext intelligent analysieren. Man darf nicht erwarten, dass quantitative Indikatoren ein exaktes Gesamtbild liefern. Das gilt umso mehr, als Entwicklung nicht nur von Hilfe abhängt, sondern auch von anderen internationalen Faktoren – Handel etwa oder Sicherheit.

Es ist wahrscheinlich noch schwieriger, die Wirkung einer einzelnen Durchführungsorganisation herauszufiltern, wo mehrere Geber gleichzeitig aktiv sind.
Wenn eine Hilfsorganisation der dominante Spieler in einem bestimmten Entwick­lungsland wäre, ließe sich ihr mit einigem Recht der Großteil von Erfolg oder Misserfolg anrechnen. Aber das ist immer weniger der Fall. In den 1960er Jahren waren durchschnittlich zwölf Geberorganisationen in einem Land aktiv. Diese Zahl hat sich seither verdreifacht, und die finanzielle Gesamtsumme ist auch gestiegen. Zudem investiert heute die Privatwirtschaft viel mehr.

Wie beurteilen Regierungen und zivilgesellschaftliche Organisationen der Entwicklungsländer die Leistung der Durchführungsorganisationen? Wer die nationale Ownership betont, sollte ihre Sicht berücksichtigen.
Richtig, und genau wie die Geber zeigen sie wachsendes Interesse an gemeinsamen Evaluierungen. In Bangladesch arbeiten wir daran schon zusammen mit der Asiatischen Entwicklungsbank sowie der britischen und japanischen Regierung. Der Aufwand ist groß, aber er ist gerechtfertigt, weil er es ermöglicht, Wechselwirkungen zu betrachten. In Bangladesch haben wir zum Beispiel gesehen, dass bessere weiterführende Schulbildung für Mädchen in Verbindung mit Bemühungen um bessere Ernährung sowie Familienplanung zu Multiplikatoreffekten führen kann. Natürlich hilft es unseren Partnern, solche Daten im Kontext zu betrachten. Alle Beteiligten können besser verstehen, was vor sich geht. In diesem Sinne ist auch ermutigend, dass gemeinsame Evaluierungen gezeigt haben, dass die Kooperation der Weltbank mit deutschen Entwick­lungsinstitutionen unseren Partnern mehr Möglichkeiten bietet, als wenn jede Institution allein agiert. Aber das heißt nicht, dass wir Erfolge exakt einem Beteiligten zuschreiben könnten.

Meiner Erfahrung nach sind Evaluierungsexperten tendenziell Technokraten, die sorgfältig ihre Formulare ausfüllen. Doktoranden scheinen dagegen mit sehr viel mehr Enthusiasmus dabei zu sein und ständig neue Hypothesen aufzustellen. Könnte mehr unabhängige akademische Forschung uns vielleicht besser helfen, Entwicklungsprobleme zu verstehen, als der Versuch, präzise die Leistung der Durchführungsorganisationen zu messen?
Mir scheint, Sie kehren zum Eingangsthema zurück, zu Stiglitz, der sagte, dass es bei Entwicklung darum geht, dass sich Gesellschaften transformieren. Das wird immer ein komplexer Prozess sein, und um diesen zu verstehen, bedarf es Leidenschaft für den Wandel. Diese Leidenschaft kenne ich von Evaluierern ebenso wie von Forschern. Es reicht einfach nicht, die Dinge technokratisch zu benoten, wenn wir verstehen wollen, was unter welchen Umständen funktioniert und warum es funktioniert. Aber sicherlich hilft Enthusiasmus, wenn er fest verbunden ist mit Erfahrung, Gründlichkeit und dem Interesse, Wandel in Politik und Verhalten zu fördern.