Wie Staatsfinanzen gestärkt werden können

Die Zwangslage vieler Regierungen wird verständlich, wenn wir sie langfristig betrachten. Seit den späten 1970er-Jahren ist es schwierig geworden, Steuern zu erhöhen. In der Zeit des regulierten Kapitalismus nach dem Zweiten Weltkrieg war das leichter. In Indien lag der Spitzensteuersatz der Einkommensteuer zeitweilig bei 97 Prozent, in Britannien bei 95 Prozent und selbst in den USA bei 92 Prozent.

In der Nachkriegszeit wuchs die Wirtschaft schnell. Staatsausgaben dienten dem Infrastrukturausbau und der Reduktion von Ungleichheit. In Industrie- wie Entwicklungsländern stieg die Produktivität rasant. Hohe Steuersätze führten auch zu Hinterziehung – aber nicht in dem Maße, dass die Handlungs- und Entwicklungsfähigkeit der Staaten behindert worden wäre.

Den Paradigmenwechsel zum Marktfundamentalismus trieben in den 1970er- und 1980er-Jahren Premierministerin Margaret Thatcher in London und Präsident Ronald Reagan in Washington voran. Auch Weltbank und Internationaler Währungsfonds unterstützten ihn. Priorität war fortan der ungehinderte internationale Fluss von Waren, Dienstleistungen und Kapital. Man erwartete Großes von der Marktdynamik, die wirtschaftspolitische Autonomie der Nationalstaaten wurde drastisch eingeschränkt. Die Ära der neoliberalen Globalisierung hatte begonnen.

Das Finanzkapital wurde sehr mächtig. Grenzüberschreitende Geldflüsse übersteigen heute den Wert von Handel und Direktinvestitionen – vor allem wegen der Spekulation mit Aktien, Staatsanleihen, Währungen, Warentermingeschäften und anderen Derivaten.

Diese „Finanzialisierung“ lässt sich nicht leicht messen. Doch zeigt das Verhältnis vom Volumen der weltweiten Finanztransaktionen zu den Transaktionen für den Welthandel die Dimension des Problems. Es stieg von 1973 bis 2004 um den Faktor 45 von 2:1 zu 90:1. 2017 betrug der Wert des Welthandels 17,9 Billionen Dollar im Jahr. Dagegen beliefen sich die Finanztransaktionen im selben Jahr auf 5,1 Billionen pro Tag, wie eine Transnational-Institute-Publikation von Frances Thomson und Sahil Dutta (2018) zeigt.

Abwärtsmarathon

Finanzinvestoren mögen weder Einkommens- noch Unternehmenssteuern. Also senkten Regierungen weltweit peu à peu ihre Steuersätze in einem Abwärtsmarathon. Sie wollten ihre Wirtschaft so wettbewerbsfähig halten. Länder mit hohen Einkommen haben heute meist einen Spitzensteuersatz unter 50 Prozent. Auch die bei Anlegern unbeliebten Vermögens- und Erbschaftssteuern welkten dahin.

Stattdessen stürzten sich Regierungen stärker auf indirekte Steuern wie die Mehrwertsteuer. Diese betreffen Konsumausgaben und belasten vor allem Haushalte mit niedrigem Einkommen, die ihr Geld weitgehend für Alltagsbedürfnisse ausgeben müssen.

Offensichtlich gelingt es Nationalstaaten kaum noch, die nötigen Steuern einzunehmen. Entsprechend finanzieren sie Staatsausgaben zunehmend durch den Verkauf von Staatsanleihen, nehmen also Schulden auf.

In Entwicklungsländern ist die Lage besonders schwierig. Die Mitglieder der OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development), eines Clubs reicher Länder, haben einen durchschnittlichen Staatsanteil von 33 Prozent der Wirtschaftsleistung. Bei Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen liegt die Vergleichsquote zwischen zehn und 30 Prozent, meist eher im unteren Bereich. Unterschiedliche Institutionen kommen zu unterschiedlichen Schätzungen der Staatsquoten, offensichtlich ist aber dennoch: Entwicklungs- und Schwellenländer entsprechen dem marktradikalen Ideal des „schlanken Staates“, der kaum in die Wirtschaft eingreift, stärker als OECD-Länder.

Um die Poly-Krise zu bewältigen, ist mehr Geld nötig

Die internationale Gemeinschaft steht vor großen Problemen. Die Liste ist lang und umfasst Klimakrise, Erosion der Biovielfalt, hohe Inflation, enorme Staatsverschuldung, anhaltende Pandemiefolgen, die Implikationen des russischen Angriffs auf die Ukraine und anderes mehr. Es liegt nahe, dass Regierungen den gewachsenen Aufgaben nur mit größerem Finanzspielraum gerecht werden können.

Dies gilt besonders für Entwicklungsländer und erst recht für die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs – least developed countries), die Dollar-Schulden bedienen müssen. Bei höherem Wechselkurs steigt die Schuldenlast, weil sie einen größeren Anteil des in der Landeswährung gemessenen BIP ausmacht (siehe André de Mello e Souza auf www.dandc.eu).

Die Steuereinnahmen besonders von LDCs bleiben aus zwei Gründen gering:

• Viele Menschen hängen von Subsistenzlandwirtschaft ab, die nicht monetarisiert wird und somit nicht zählt.
• Informelle Wirtschaftsaktivität wird staatlich weder reguliert noch besteuert.

Je geringer das Pro-Kopf-Einkommen eines Landes ausfällt, desto weniger Steuern nimmt es meist ein. Daher fällt es Regierungen in Ländern mit niedrigen Einkommen besonders schwer, Infrastruktur zu bauen und öffentliche Dienstleistungen bereitzustellen.

Also muss geprüft werden, wie die Steuerbasis erweitert und vertieft werden kann. Zentrale Punkte sind dabei die Erhebung direkter Steuern auf Einkommen und Vermögen, die Einführung von Sozialabgaben und die Eindämmung illegitimer Finanzströme (siehe Kasten).

ODA ist wenig relevant

In der internationalen Debatte wird die staatliche Entwicklungshilfe (ODA – official development assistance) oft als maßgeblich dargestellt. Laut OECD geben die Regierungen der reichen Länder derzeit rund 179 Milliarden Dollar im Jahr aus, um Entwicklungsländer zu unterstützen. UN-Schätzungen zufolge ist das etwa doppelt so viel, wie illegitime Finanzströme allein aus Afrika wieder abfließen lassen. Diese Ströme sind selbstredend schwer messbar. Andere Schätzungen fallen weit höher aus.

2012 beliefen sich die illegitimen Finanzströme aus Entwicklungsländern gemäß einem Arbeitspapier der multilateralen Organisationen ILO, UNICEF und UN Women auf rund 1000 Milliarden Dollar (Ortiz et al., 2017). Die gesamte ODA, welche OECD-Länder an Entwicklungsländer zahlten, belief sich im selben Jahr auf 120 Milliarden Dollar, also gerade einmal ein Achtel der illegitimen Finanzflüsse.

Tatsächlich macht ODA nur einen kleinen Bruchteil der gesamten internationalen Transaktionen aus. In den letzten Jahrzehnten ist wesentlich mehr Geld vom globalen Süden in den globalen Norden geflossen. ODA ist somit nur ein kleines Pflaster auf einer offenen Wunde. Eine konzertierte Aktion, um Staatsschulden zu erlassen und umzustrukturieren, würde vielen Volkswirtschaften in der Krise helfen – zumal der starke Dollar den Schuldendienst weiter verteuert.

Leider werden ODA-Versprechen auch unzureichend eingehalten. Seit den 1970er-Jahren sollen reiche Länder 0,7 Prozent ihrer Wirtschaftsleistung zahlen. Im Schnitt zahlen sie aber nur 0,33 Prozent. Es passt ins Bild, dass Klimafinanzierungsversprechen auch nicht komplett erfüllt werden. Das muss sich ändern.

All diese Dinge sind wichtig, aber konsequentes Handeln bleibt unwahrscheinlich, solange die internationale Gemeinschaft nicht zu einem Paradigma wechselt, das stärker auf die Realwirtschaft setzt als auf die flüchtigen Launen des Finanzkapitals. Die Marktkräfte haben die aktuellen Krisen nicht verhindert. Sie haben sie vielmehr weitgehend verursacht. Statt Oligarchen zu stärken, muss staatliche Politik den Alltagsbedürfnissen der Massen entsprechen und für den Erhalt der Natur sorgen, von der die Überlebensfähigkeit jeder Gesellschaft abhängt.

Ein neuer Paradigmenwechsel?

Es wird immer klarer, dass die Vision vom „schlanken Staat“ in Katastrophen führt. Möglicherweise ist der neue Paradigmenwechsel auch schon im Gange. Es war faszinierend, wie die Finanzmärkte Liz Truss – sieben Wochen lang Großbritanniens Premierministerin – kürzlich für politische Entscheidungen abstraften, die diese ihnen zuliebe getroffen hatte. Truss wollte Steuern senken und Schulden erhöhen. Finanzanleger waren schockiert und trieben daraufhin die Kosten für britische Staatsanleihen in die Höhe, was Truss’ Strategie durchkreuzte und sie zum Rücktritt zwang.

Auf einen von Nigeria im Namen Afrikas gemachten Vorschlag hin, haben die UN auch beschlossen, eine Steuerkonvention auszuhandeln und eine globale Steuerinstitution zu schaffen. Im OECD-Kontext gibt es bereits Bemühungen, das Steuerrechte konsequenter durchzusetzen. Für Länder mit niedrigen Einkommen dürfte im UN-Kontext aber mehr herauskommen, weil sie dort gleichberechtigte Partner sind.

Bemerkenswerterweise hat sich auch die Rhetorik des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank geändert. Ihre Haltung gegenüber verschuldeten Ländern ist aber weitgehend gleich geblieben (siehe Kristina Rehbein und Malina Stutz auf www.dandc.eu). Hier wäre Wandel besonders dringlich.

Quellen

Ortiz, I., Cummins, M., and Kurananethy, K., 2017: Fiscal space for social protection and the SDGs.
https://www.social-protection.org/gimi/RessourcePDF.action?id=51537

Thomson, F. and Dutta, S., 2018: Financialisation: a primer.
https://www.tni.org/en/publication/financialisation-a-primer

Praveen Jha lehrt Wirtschaft an der Jawaharlal-Nehru-Universität (JNU) in Delhi.
praveenjha2005@gmail.com