Herausforderung Multidimensionalität

Die AU hat in ihrer Gründungsakte das Prinzip der staatlichen Souveränität aufgeweicht. Anders als die Charta der Vereinten Nationen (UN), sieht sie von Anfang an ein Interventionsrecht vor, wenn ein Mitgliedstaat Kriegsverbrechen, Völkermord oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit begeht. Das ist in Artikel 4 (h) geregelt. Darüber hinaus sieht Artikel 4 (j) vor, dass jeder Mitgliedstaat das Recht hat eine AU-Intervention zu beantragen, um im eigenen Land Frieden und Sicherheit wiederherzustellen.

Für solche Interventionen ist die African Standby Force (ASF) gedacht. Die Aufgaben dieser Eingreiftruppe werden in Artikel 13 des Protokolls zur Gründung des AU-Friedens- und Sicherheitsrates beschrieben. Unter anderem soll sie auch im Fall von Naturkatastrophen Nothilfe leisten. Insgesamt wird die ASF aus bis zu 20 000 Soldaten, Polizisten und Zivilisten bestehen, die im Bedarfsfall innerhalb von 30 Tagen einsatzbereit sein sollen.

Drei Komponenten

Die jüngere Geschichte hat gezeigt, dass bloßes militärisches Eingreifen der internationalen Gemeinschaft, einer regionalen Organisation oder gar einer „Coalition of the Willing“ kurzfristig Gewalt unterbinden kann, mittel- und langfristig aber keine echte Stabilisierung bringt – vom Aufbau neuer staatlicher Strukturen ganz zu schweigen. Friedensmissionen werden deshalb heute „multidimensional“ angelegt. Das heißt, sie verfügen über militärische, polizeiliche und zivile Komponenten.

Im AU-Jargon werden multidimensionale Missionen oft auch als „integriert“ bezeichnet. Das ist insofern verwirrend, als dieser Begriff im UN-Sprachgebrauch Missionen benennt, die neben der Multidimensionalität noch Aktivitäten von UN-Organisationen wie dem UNDP oder dem UNHCR einschließen. Die AU verfügt allerdings im Gegensatz zu den UN nicht über eine Reihe von spezialisierten Unterorganisationen.

Der Aufbau der ASF dient dazu, multidimensionale Missionen planen und durchführen zu können. Die administrativen Herausforderungen sind gewaltig. Im Normalfall werden Friedensmissionen von einem Zivilisten geleitet. Im AU-Sprachgebrauch ist das der oder die SRCC – das Kürzel steht für „Special Representa­tive of the Chairperson of the AU Commission“. Dieser Person sind wiederum die Spitzenleute der drei Einzelkomponenten unterstellt.

Alle drei Komponenten haben völlig unterschiedliche Standardaufgaben („generic duties“), sie dienen aber einem gemeinsamen Ziel. Auf dem Papier lässt sich leicht skizzieren, welche Aufgaben die drei Komponenten haben (siehe Box). Allerdings ist die Praxis oft viel komplizierter. Das Personal aller drei Komponenten muss in einer Friedensmission flexibel auf sehr vielfältige Anforderungen reagieren und darf nicht in gewohnten Alltagsroutinen verharren.

Schon die Planung eines Einsatzes erfordert von allen Seiten, auf Mandate und Kapazitäten der anderen Komponenten Rücksicht zu nehmen. Im Einsatzgebiet müssen die Mitarbeiter den Vorgaben der ­Missionsleitung (SRCC) folgen – was operativ nicht immer einfach ist. So haben die Militärs primär die Aufgabe, Sicherheit zu schaffen. Aber wenn sie zu dras­tisch durchgreifen, kann das zivile Ziele untergraben. Die Polizisten haben meist die Aufgabe, die lokale Polizei zu beraten und zu trainieren. Polizeiliche Aufgaben sind aber kaum zu bewältigen, wenn es kein funktionsfähiges Justizsystem gibt und die Zivilbevölkerung der Polizei nicht zuarbeitet.

Der Stand der Dinge

Derzeit arbeitet die AU mit Hilfe von verschiedenen Gebern und Beratern an einer geeigneten ASF-Struktur für multidimensionale Einsätze. Federführend ist dabei die „Peace Support Operations Division“ (PSOD). Sie ist das Pendant zum „Department of ­Peacekeeping Operations“ (DPKO) im UN-System.

Die PSOD hat derzeit etwa 60 Mitarbeiter. Sie sollen
– zunächst die institutionellen Grundlagen schaffen,
– künftig multidimensionale Einsätze planen und durchführen,
– zugleich aber auch schon die AU-Missionen in Somalia (AMISOM) und Sudan (UNAMID) betreuen.

Um die laufenden Missionen zu betreuen, hat die PSOD deshalb intern eine „Special Project Management Unit“ (SPMU) geschaffen. Neben der SPMU gibt es aber auch noch das „African Standby Force Continental Planning Element“ (ASF-Planelm), das bislang fast ausschließlich aus Militärs und Polizisten besteht.

Das ASF-Planelm soll multidimensionale Konzepte zur Planung und Durchführung von Peace Support Operations erstellen. Dabei wird es von einer Vielzahl externer Akteure inklusive der GTZ unterstützt. Das größte Problem bei der Weiterentwicklung der PSOD-Kapazitäten ist, dass sie bisher über keine zivilen ­Peacekeeping-Experten verfügt.

Ziviler Flaschenhals

Dies veranschaulicht ein Blick auf die von der GTZ aufgebaute Polizeikomponente des ASF-Planelm: Sie hat sich in den vergangenen Jahren damit beschäftigt, Polizeiführungskräfte für Peace Support Operations zu qualifizieren. Unter anderem wurde ein Handbuch verfasst und ein Logistikkonzept erarbeitet. Das waren sinnvolle Schritte – aber noch steht die Vorbereitung der Fachkräfte auf die Kooperation mit militärischem und zivilem Personal aus. Bildlich formuliert: Die Polizisten nehmen für den Sprung zur Multidimensionalität erst Anlauf.

Ähnliche Herausforderungen stellen sich auf dem Gebiet der Logistik. Militärs sind es gewohnt, sich auf eine Vielzahl von Experten und aufwendige Geräte (Flugzeuge, Schiffe et cetera) zu stützen, um jenseits der nationalen Grenzen agieren zu können. Der Polizei mangelt es dagegen nicht nur an Transportmöglichkeiten und Expertise, ihr Personal ist auch gar nicht auf internationale Einsätze eingestellt.

In der Praxis wird das Militär im Rahmen von multidimensionalen ASF-Einsätzen die Logistik auch für die polizeilichen und zivilen Komponenten bewältigen müssen. Das erfordert auf allen Seiten Umdenken und Flexibilität. Polizisten wie Zivilisten werden von der militärischen Logistikexpertise abhängig sein, und das Militär muss seine Abläufe so ändern, dass sie den Bedürfnissen der Kollegen entsprechen.

Besonders deutlich sind wechselseitige Abhängigkeiten zudem im Justizsektor. Die ASF braucht für Einsätze in extrem fragilen Staaten zum Beispiel ein Konzept dafür, wie mit Gefangenen umzugehen ist, wenn es vor Ort keine funktionierenden und akzeptablen Inhaftierungsmöglichkeiten gibt. Was geschieht mit einer Person nach der Festnahme durch die ASF-Polizei?

Das Einsatzkonzept darf nicht nur von Polizisten formuliert werden; zivile Partner müssen vielmehr dafür sorgen, dass es internationalen Standards und den Menschenrechten entspricht. ASF-Planelm verfügt aber nicht über das entsprechende Personal. Deshalb ist es der Polizei auch nicht möglich, ihre Einsatzkonzepte abschließend festzulegen.

Die ASF hat klare Fortschritte auf dem Weg zur schnellen Mobilisierung von Militär und Polizei gemacht. ­Defizite gibt es vor allem hinsichtlich der Multidimensionalität. Militärs, Polizisten und Zivilisten werden im Ernstfall eng kooperieren müssen, um das gemeinsame Ziel – Frieden – zu erreichen. Dass dem so ist, leuchtet schnell ein. Aus der theoretischen Einsicht wird aber nicht ohne weiteres gelebte Praxis. Die Organisationskulturen und Arbeitsweisen der drei relevanten Sektoren sind sehr unterschiedlich. Entsprechend groß ist der Handlungsbedarf.

Zudem muss die AU-Kommission noch daran arbeiten, ihre eigene Akzeptanz in den Mitgliedsländern zu erhöhen. Dass dies wichtig ist, zeigt die AU-Mission in Somalia (AMISOM), die in der Vergangenheit – neben vielen anderen Dingen – daran krankte, dass interne Abläufe suboptimal waren. So berichteten Kommandeure der truppenstellenden Länder lieber an ihre nationalen Verteidigungsministerien und nicht an die Vorgesetzten in der Mission. Teilweise gaben die Ministerien auch Befehle, ohne die offiziellen AU-Wege zu befolgen.

Ein weiteres wichtiges Thema ist die Ausrüstung der ASF. Langfristig ist in den Mitgliedsländern ein höherer Identifikationsgrad mit der AU und ihrer ASF nötig, damit die Wahrscheinlichkeit steigt, dass sie den AU-Missionen auch die nötigen Mittel und das nötige Personal bereitstellen. Die Mitgliedsländer müssen den Institutionen, die sie selbst geschaffen haben – AU und ASF –, die Ressourcen und die Autorität geben, die sie brauchen, um ihre Aufgaben effektiv zu erfüllen.

Das offizielle Credo der AU ist, dass es einen Genozid wie in Ruanda nie wieder geben darf. Das Ziel ist richtig – aber die AU wäre im Zweifel vermutlich noch nicht in der Lage, es auch wirklich zu erreichen.