Verwaltungsreform
Serviceorientierung und Transparenz
[ Von Günther Taube und Tom Pätz ]
Nach einem langen Bürgerkrieg zog 1991 die Ethiopian People's Revolutionary Democratic Front (EPRDF) in Addis Abeba ein und stürzte das Regime des sozialistischen Militärdiktators Mengistu Haile Mariam. Er floh nach Simbabwe. Seither haben wirtschaftliche Entwicklung und Reformen in der staatlichen Verwaltung Äthiopiens eine hohe Priorität.
Während der sozialistischen Militärdiktatur (1974 bis 1991) blieb der rechtliche Rahmen für den öffentlichen Dienst weitgehend so wie unter kaiserlicher Herrschaft eingeführt (siehe Kasten). Das Mengistu-Regime änderte aber die Struktur der Regierung: Neue Ministerien, Kommissionen, Agenturen und lokale Verwaltungseinheiten wurden geschaffen. Die Zahl der Bediensteten wurde innerhalb weniger Jahre quasi verdoppelt – von gut 100 000 auf über 200 000. Bis in die untersten Ebenen hinab übernahmen Militärs Führungspositionen. Es wurde buchstäblich eine „Militärverwaltung" etabliert, die half, die Macht zu stärken, die Bevölkerung zu kontrollieren und den Kampf gegen die EPRDF und die eritreischen Unabhängigkeitskämpfer zu unterstützen.
Als die EPRDF Anfang der 1990er Jahre die Regierung übernahm, wollte sie die Verwaltung zunächst nicht reformieren. Ihr ging es um einen reibungslos funktionierenden Staatsapparat, der ihre Entwicklungsvorstellungen umsetzen konnte. In der ersten Reformphase, von 1991 bis 1996, ging es im Wesentlichen um Strukturanpassung mit wirtschaftlicher Liberalisierung und Strukturreformen im öffentlichen Sektor. Als Berater fungierten insbesondere Weltbank und IWF. Zehn Prozent des Personals im öffentlichen Dienst wurden eingespart.
Die Leistungen des öffentlichen Sektors verbesserten sich aber kaum, Äthiopien hatte mit rund vier Staatsdienern pro 1000 Einwohner ohnehin schon einen kleinen Apparat. Zum Vergleich: Afrikanische Länder kamen in dieser Zeit im Schnitt auf 30, Deutschland auf 56 öffentlich Bedienstete pro 1000 Einwohner. Offenbar ging es der neuen Regierung vor allem darum, Kader der Militärregierung zu entlassen.
In der zweiten Reformphase, von 1996 bis 2000, erkannte man, dass der öffentliche Dienst doch umfassend reformiert werden müsse, um eine wirkungsvolle Verwaltung zu erhalten. Das in dieser Phase entwickelte Civil Service Reform Program beinhaltete die Anpassung des rechtlichen Rahmens, die Vereinheitlichung von Strukturen und Prozessen sowie die Qualifizierung von Personal. Diese Reform orientierte sich stark am international diskutierten Modell des New Public Management. Fortschritte gab es im Finanzwesen und bei der Gestaltung des rechtlichen Rahmens für den öffentlichen Dienst.
Während des äthiopisch-eritreischen Krieges gab es Spannungen zwischen verschiedenen Flügeln der EPRDF, doch die Gruppe um Premierminister Meles Zenawi setzte sich mit dem Ziel durch, das Land mit liberalen Reformen (Staatstransformation) vom Staatssozialismus wegzuführen. Der Regierungschef gab die Detailsteuerung auf, schuf mehr Ministerien, Agenturen und andere Durchführungsorganisationen auf Bundesebene. Zugleich nahmen die Regionalregierungen mehr Eigenverantwortung wahr, was erheblich zu einer Stärkung des föderalen Systems beitrug.
Allerdings machte diese Differenzierung Reformen nicht einfacher. Im Gegenteil: Die Erwartungen der Bevölkerung an die regionale und kommunale Verwaltung stiegen.
Im Herbst 2001 begann die dritte Reformphase. Verantwortlich für weitere Veränderungen im öffentlichen Dienst ist nun das neugegründete Ministry of Capacity Building (MoCB). Mittlerweile würden Civil Service Reform Offices auf Bundes- und Regionalebene eingerichtet. Geber wollten diese unterstützen, allerdings agierten sie kaum koordiniert und behinderten deshalb die Wirksamkeit des gesamten Programms. Im Mai 2003 wurde daher das Public Sector Capacity Building Program aufgelegt, mit dem das MoCB die äthiopischen Bemühungen und die verschiedenen Geberprogramme koordinieren sollte. Seit 2005 werden die Reformen umgesetzt.
15 Jahre Fortschritt
Die Reform des öffentlichen Dienstes in Äthiopien ist in den vergangenen 15 Jahren gut vorangekommen. Schwächen aus früheren politischen Systemen konnten überwunden oder zumindest reduziert werden. So wurden Kapazitäten zur Umsetzung der Regierungsprogramme aufgebaut oder gestärkt sowie die Dienstleistungsorientierung, Transparenz und Rechenschaftspflicht des Civil Service verbessert. Obendrein werden heute im öffentlichen Dienst Genderfragen berücksichtigt. Auch ethnische Gleichheit wird gefördert, was für Äthiopien ein großer Fortschritt ist. Auch gibt es weniger Korruption und Vetternwirtschaft. Der rechtliche Rahmen des öffentlichen Dienstes ist weitgehend konsistent.
Auch Maßnahmen zur Qualifizierung von Personal im Rahmen von Capacity-Building-Programmen auf Bundes- und Landesebene haben ihre Wirkung nicht verfehlt. Inzwischen beschäftigen sich auch äthiopische Sozialwissenschaftler mit derartigen Fragen und bieten der Regierung Beratung an.
Aber es bleiben noch viele Herausforderungen für die nächsten Jahre. Vor allem am Verhalten der gut 300 000 öffentlich Bediensteten – ein Viertel davon sind Frauen – muss sich etwas ändern, darüber herrscht Einigkeit. Schon 2005 war klar, dass die vielbeklagte, geringe Leistungsfähigkeit der Verwaltung in Einstellung und Verhalten der Bediensteten begründet liegt. Eine Befragung von Führungskräften ergab, dass viele Beamte und Angestellte zwar technisch ausreichend qualifiziert sind, ihnen aber notwendige soft skills fehlen, um mit Unsicherheiten und widerstreitenden Interessen konstruktiv umgehen und Veränderungsprozesse gestalten zu können.
Die meisten äthiopischen Beamten verhalten sich nach wie vor so, wie sie es aus dem traditionellen familiären Kontext gewohnt sind. Dienstleistungsorientierte Verwaltungen erwarten aber mehr; etwa die Fähigkeit, flexibel und trotzdem rechts- und regelorientiert mit Bürgern und Wirtschaft zu interagieren.
Ein mit Hilfe von InWEnt implementiertes Programm zur Entwicklung von Führungskräften im öffentlichen Dienst hat gezeigt, dass die Beteiligten Verhaltensänderungen selbst wünschen. Die Arbeitsleistung lässt sich in der Praxis verbessern. Das zeigt sich auch darin, dass die mit der Bundes- und ausgewählten Landesregierungen entwickelten Trainingsunterlagen schnell von einer weiteren Landesregierung, die nicht an dem Programm beteiligt war, übernommen und für eigene Qualifizierungsmaßnahmen genutzt wurden.