Zukunftspreise für CO2 angemessen anwenden

Was ist der Unterschied zwischen CO2-Marktpreisen und CO2-Schattenpreisen (shadow prices)?
Der Ausgangspunkt ist derselbe. Experten sind sich einig, dass es uns nur dann gelingen wird, die globale Erwärmung zu stoppen, wenn die Emissionen, die diese verursachen, ausreichend verteuert werden. Die Atmosphäre ist ein begrenztes globales Gemeingut, in dem derzeit die Abfälle fossiler Brennstoffe deponiert werden. Da die Aufnahmefähigkeit der Erdatmosphäre begrenzt ist, müssen die Emissionen auf null gebracht werden, und dazu müssen sie etwas kosten. Es gibt jedoch keine globale politische Instanz, die überall auf der Welt einen angemessenen Preis durchsetzen könnte. Vor diesem Hintergrund haben wir zwei Möglichkeiten:

• Erstens könnten die politischen Entscheidungsträger dem aktuellen Marktpreis für alles, was Emissionen verursacht, eine Kohlenstoffkomponente hinzufügen, insbesondere natürlich der Nutzung fossiler Brennstoffe. Dies wird Emissionsbepreisung genannt. Nehmen wir zum Beispiel den Autoverkehr: Autofahrer müssen für die von ihnen verursachten Emissionen bezahlen. Wenn der Preis für die Emissionen steigt, müssen sie weniger fahren, wenn sie nicht mehr Geld fürs Autofahren ausgeben wollen.
• Zweitens gibt es die sogenannte Schattenbepreisung; sie könnte auch als „zukünftige Bepreisung“ bezeichnet werden. Das Wort „Schatten“ wird verwendet, weil bei der Planung höhere Kraftstoffpreise berücksichtigt werden, als sie derzeit tatsächlich anfallen. Das bedeutet, dass CO2-Preise selbst dann berücksichtigt werden, wenn sie aktuell null sind, weil sie noch nicht erhoben werden. Der Punkt ist, dass „fiktive“ Preise den Kapitalgebern dazu dienen, den wahren wirtschaftlichen Wert eines Projekts zu beurteilen. Sie können dadurch zukünftige Kosten berücksichtigen, die die Marktpreise noch ignorieren. Das ist dann sinnvoll, wenn klimarelevante Projekte – insbesondere Kraftwerke – eine lange Betriebsdauer haben. Bei der Projektbewertung wird der CO2-Schattenpreis, der in der Regel mit der Zeit ansteigt, während der gesamten Lebensdauer eines Projekts angesetzt.

Brauchen wir beide Methoden?
Ja, denn beide haben Auswirkungen auf die reale Welt, und beide treiben die Märkte an, langfristige Auswirkungen zu berücksichtigen. Sie ergänzen einander, weil wir mit der Klimakrise ein spektakuläres globales Marktversagen erleben. Aktuelle CO2-Marktpreise gibt es nur selten, und selbst wenn, zeigen sie uns nicht die steigenden Kosten in der Zukunft an, also die zunehmende Knappheit des verbleibenden CO2-Budgets.

Also ist die derzeitige Preisgestaltung für Emissionen einfach nicht effektiv?
Genau. Man denke nur an Deutschland, das vor zwei Jahrzehnten eine „Ökosteuer“ auf Benzin und Diesel eingeführt hat, es dann aber politisch unbequem empfand, diesen Steuersatz regelmäßig zu erhöhen, wie ursprünglich vorgesehen. Auch die EU hat gehandelt, indem sie 2008 den Emissionshandel für große Industrieanlagen einführte. Er deckt jedoch nur etwa 40 Prozent der europäischen Emissionen ab, und sein impliziter CO2-Preis wird allgemein als viel zu niedrig angesehen. Das Ergebnis beider Preise in Bezug auf die Verringerung der Emissionen war bisher recht gering. Im vergangenen Jahr hat Deutschland mit einem Gesetzesentwurf, der ein nationales Zertifikatshandelssystem für Emissionen aus Brennstoffen einführen soll, einen weiteren kleinen Schritt gemacht. Es ist jedoch erstaunlich, dass selbst Deutschland, das mehr als die meisten anderen Länder bereit ist, gegen den Klimawandel vorzugehen, immer noch nicht ein umfassendes System aktueller CO2-Preise hat, das diesen Namen verdient.

Warum ist das so?
Nun, jeder Versuch, das Klimaproblem mit Emissionspreisen zu lösen, stößt systematisch auf dasselbe Governance-Problem: Wir haben etwa 200 souveräne Nationalstaaten, und nur sie haben die Befugnis, auf ihrem Territorium Emissionspreise durchzusetzen. Es ist äußerst schwierig, 200 Regierungen dazu zu bringen, sich in die gleiche Richtung zu bewegen. Darüber hinaus zögern sie alle, selbst zu handeln, in der Hoffnung, von den Maßnahmen anderer zu profitieren.

Welchen Unterschied machen Schatten­preise?
Der große Vorteil der Schattenbepreisung besteht darin, dass sie die nationalen Regierungen weitgehend umgeht. Die multilateralen Entwicklungsbanken und andere internationale Finanzinstitutionen (IFI) sind hier führend. Sie haben so etwas wie ein Oligopol bei der Finanzierung von Großprojekten. Die Regierungen der Geberländer sind ebenfalls beteiligt, aber sie hinken hinterher. Bis auf sehr wenige Ausnahmen gelten Schattenpreise bisher nur für Schwellen- und Entwicklungsländer.

Bitte erklären Sie das.
Es hat sich eingebürgert, Schattenpreise zur Beurteilung der Durchführbarkeit von Projekten in Schwellen- und Entwicklungsländern zu verwenden. Der Grund dafür ist, dass die IFI-Ökonomen wissen, dass die aktuellen Marktpreise verzerrt sind. Um ein realistisches Bild zu erhalten, rechnen sie mit ein, was ein Projekt für die menschliche Gesundheit und die Umwelt bedeuten wird. Schattenpreise dienen diesem Zweck. Die Leitidee ist eigentlich Lehrbuchökonomie. Für politische Entscheidungsträger reicht es nicht aus, wenn ein Projekt kostendeckend ist. Es macht nur Sinn, wenn es den wirtschaftlichen Wohlstand im Allgemeinen fördert.

Warum verwenden dann die Geberregierungen zu Hause nicht die gleiche Methode?
Das ist eine ausgezeichnete Frage. Ich finde es rätselhaft, dass sie dies nur sporadisch und unregelmäßig tun. Der deutsche Ansatz zum Beispiel ist inkonsequent. Unsere Regierung wendet seit Jahrzehnten Schattenpreise bei der Planung von Verkehrs­infrastrukturen an, aber sie tut dies nicht, um die energetische Effizienz bei der Planung öffentlicher Gebäude zu bewerten.

Wie definiert man einen Schattenpreis?
Nun, es gibt zwei Denkschulen:

• Die erste besagt, dass der CO2-Preis alle verursachten Schäden abdecken muss. Im Fachjargon der Ökonomie nennt man dies „Internalisierung externer Kosten“. Im Hinblick auf den Klimawandel geht es darum, die „sozialen CO2-Kosten“ (social costs of carbon – SCC) zu ermitteln. Im deutschen Verkehrssektor zum Beispiel müssen sich Projekte bei einem angenommenen Schattenpreis von 145 Euro pro Tonne CO2 lohnen. Diesen Wert berechnete das Umweltbundesamt (UBA). Seit 2016 sagt das UBA, dass 180 Euro genauer wären. Konsequenterweise hätte der Schattenpreis entsprechend steigen müssen, die Regierung hat dies aber bislang nicht umgesetzt.
• Die zweite Denkschule will den richtigen Anreiz für die Entscheidungen vieler Millionen Menschen setzen. Schließlich muss ihr Gesamtverhalten zum Erreichen des Pariser Abkommens führen. Dieser Ansatz wird als „sozialer Wert des Kohlenstoffs“ (social value of carbon – SVC) bezeichnet. Man könnte sagen, das spiegelt, wie viel die Menschen in einem Land für fossile Brennstoffe zu bezahlen hätten, wenn ihr Staat die Pariser Ziele ernst nähme. Im Gegensatz zu den SCC soll der SVC nicht so sehr die Kosten von Klimaschäden widerspiegeln, er soll vielmehr eine Klimakatastrophe verhindern, indem die globalen Emissionen bis 2050 auf null gebracht werden.

Wie dem auch sei, die Suche nach dem richtigen Schattenpreis erfordert hypothetisches Denken. Sie ist immer umstritten. Beides gilt auch für die Preisgestaltung von Emissionen.

Welchen Ansatz verfolgen also die IFIs?
Die Weltbank preschte 2017 voran, als sie ankündigte, bei der Bewertung von Projekten CO2-Schattenpreise einzubeziehen. Sie entschied sich für den SVC-Ansatz. Dieser Schattenpreis liegt derzeit bei 40 bis 80 Dollar pro Tonne CO2 und diese Spanne wird bis 2030 auf 50 bis 100 Dollar steigen. Entnommen ist dies den Empfehlungen der High-Level Commission on Carbon Prices, die von den prominenten Ökonomen Joseph Stiglitz und Nicholas Stern geleitet wurde. Die Kommission schlug vor, dass die Preise im Laufe der Zeit steigen sollten, und sie definierte Unter- und Obergrenzen. Die Europäische Investitionsbank hat ab 2017 ebenfalls einen Schattenpreis von 50 Dollar pro Tonne für 2030 verwendet. Auch die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung ist tätig geworden. Die IFI scheinen die Maßnahmen zu koordinieren, sich aber für niedrige SVC-Preise zu entscheiden.

Ergibt das Sinn?
Politisch gesehen, ja. Die Idee dahinter ist es, Schäden zu verhindern, nicht sich dafür zu verantworten, also ist SVD der richtige Ansatz. Auf der anderen Seite lehnen Politiker in den Entwicklungsländern höhere Schattenpreise ab, weil dadurch Projekte unrentabel werden. Je niedriger die Schattenpreise sind, desto weniger gibt es Widerstand der Politiker. Das bedeutet jedoch, dass die Schattenpreise ökologisch weniger wirksam sind.

Warum bestehen die Politiker auf Projekten, die wahrscheinlich mehr Schaden als Nutzen anrichten?
Nun, viele von ihnen glauben immer noch, dass fossile Kraftwerke unverzichtbar sind. Das ist selbst in Nordafrika und im Nahen Osten der Fall, der Weltregion mit der höchsten Sonneneinstrahlung. Einige Länder, darunter Ägypten, investieren noch immer stark in die Infrastruktur für fossile Brennstoffe. Ich denke, der Hauptgrund ist, dass die dortige Führung befürchtet, dass Wind und Sonnenenergie für eine zuverlässige Energieversorgung zu unberechenbar sind. Es stimmt, dass die Infrastruktur aufwändige Einrichtungen zur Energiespeicherung und ausgeklügelte Verteilungsnetze erfordert (siehe Friederike Bauer und Achim Neumann im Schwerpunkt des E+Z/D+C e-Paper 2020/05). Einige Regierungen scheinen zu denken, dass ihre Länder weder über die erforderlichen Kapazitäten verfügen noch diese entwickeln können. Die große Frage, die sie jedoch nicht in Betracht ziehen, lautet: Wie werden ihre Länder mit der Klimakatastrophe fertig? Die schlichte Wahrheit ist, dass fossile Brennstoffe massive Schäden verursachen, weshalb sowohl Schattenpreise als auch Emissionspreise sinnvoll sind. Beide sind unverzichtbar, wenn wir jemals ein wirklich effektives Preisbildungssystem für Kohlenstoff sehen wollen.

Hans-Jochen Luhmann ist Emeritus am Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie.
jochen.luhmann@wupperinst.org