Großes Interesse an Unverbindlichkeit

Das GFMD wurde im Kontext der Vereinten Nationen initiiert, offizieller Teil des UN-Prozesses ist es aber nicht. Diese Entscheidung wurde bewusst getroffen, um die Treffen unverbindlich abhalten zu können. Das versprach höhere Beteiligung – und dadurch letztlich mehr Wirkung. Beim GFMD in Manila ließ Ban Ki-moon anklingen, dass er vorläufig keine Chancen sieht, den Migrationsdialog unter das UN-Dach zu bringen.

Vertreter der Teilnehmerstaaten und Abgesandte von Migrantenorganisationen treffen sich beim GFMD getrennt zu jeweils zweitägigen Sitzungen, Austausch zwischen beiden Veranstaltungen findet kaum statt. Die Gespräche bleiben informell, bindende Beschlüsse sind nicht möglich. Das GFMD besitzt so gut wie keinen eigenen Apparat; Empfänger- und Entsendeländer wechseln sich als Gastgeber ab, das Treffen der Migrantenorganisationen wird von privaten Stiftungen organisiert.

Trotz der eher lockeren Rahmenbedingungen ist das Interesse am GFMD offenkundig. Das zeigt allein schon der jährliche Veranstaltungsturnus. Es steht bereits fest, dass Mexiko nächstes Jahr das Forum ausrichten wird, und dass Treffen in Spanien (2011) und Marokko (2012) folgen werden. Im vergangenen Jahr schickten 33 internationale Organisationen Vertreter zum GFMD.

Was genau das GFMD bewirkt, lässt sich schwer sagen. Es ist aber schon etwas, wenn Vertreter von Entsende- und Empfängerländern zusammensitzen – und das, „ohne sich gegenseitig anzuschreien“, wie Peter Sutherland sagt. Der irische Politiker und frühere WTO-Generaldirektor ist eine der treibenden Kräfte hinter dem GFMD. 2006 ernannte ihn der damalige UN-Generalsekretär Kofi Annan zum „Special Representative to the UN on Migration and Development“. Sutherland sollte dafür sorgen, dass die auf internationaler Ebene langsam in Gang gekommene Dynamik im Bereich Migration nicht wieder abflachen würde.

In der Tat hat das GFMD immerhin schon erreicht, dass Länder wie Saudi-Arabien oder die Vereinigten Arabischen Emirate inzwischen die Begriffe „Migrant“ und „Rechte“ in einem Satz nennen. Die Emirate waren im GFMD-Kontext erstmals bereit, mit den Entsendestaaten über den besseren Schutz von Migranten zu sprechen. Einwanderung ist für die Golfstaaten ein besonders brisantes Thema, wegen der großen sozialen Kluft zwischen Einheimischen und Zugezogenen und dem hohen ausländischen Anteil in ihrer Wohnbevölkerung.

Globale Warenströme werden akribisch reguliert. Auch für Kapitalströme bestehen bindende Vereinbarungen. Menschen werden dagegen nur unzureichend geschützt. Selbstverständlich wären in einer zunehmend globalisierten Welt international verbindliche Migrationsregeln sinnvoll. Dass dies allenfalls in ferner Zukunft passieren wird, liegt unter anderem am „Container-Modell“ – der Idee, der Staat umfasse wie ein Container eine Einheit aus Territorium und Bevölkerung. Diese Sicht beherrscht immer noch das Denken. Die Festlegung der Ein- und Ausgangsregeln für diese Container werden als Kernkompetenz des Nationalstaates betrachtet. Migrationskontrolle gilt als eine der letzten Bastionen staatlicher Souveränität. Werden doch einmal Rechte an eine übergeordnete Instanz abgegeben – etwa die EU –, so wird der Container einfach nur entsprechend größer konzipiert.

Einwanderer kritisieren die EU indessen als „Migrations-Verhinderungsregime“. Spätestens seit dem 11. September 2001 werden Ausländer häufig als Sicherheitsrisiko wahrgenommen, und es gibt eine lange Tradition restriktiver innenpolitischer Maßnahmen, die sich populistisch vermitteln lassen. Die Empfängerländer sind viel mächtiger als die Herkunftsländer – und kaum bereit, bindende Verträge mit deren Regierungen abzuschließen. Vor allem meiden sie Vereinbarungen, die sie zur Aufnahme von Migranten verpflichten könnten. Die Freizügigkeit von Arbeitskräften steht für neue EU-Mitgliedsländer denn auch typischerweise ganz am Schluss des Aufnahmeprozesses.

Bei bilateralen Verhandlungen kommen aber – wenn überhaupt – meist nur unverbindliche „Memo­randa of Understanding“ heraus. Immerhin haben in den vergangenen 15 Jahren regionale Konsultationsprozesse eingesetzt, wie der „Budapest Prozess“ oder die South American Conference on Migration (SACM). Unverbindlich sind sie alle.

Das GMFD beschäftigt sich nicht mit Flüchtlingen, die Gegenstand verschiedener internationaler Verträge und Institutionen sind. 147 UN-Mitgliedsstaaten haben die Genfer Flüchtlingskonvention ratifiziert und sich verpflichtet, mit dem UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) zu kooperieren.

Für „freiwillige“ Migranten, die wegen der Arbeit auswandern, gelten solche Schutzmaßnahmen nicht, obwohl auch sie (meist ökonomischen) Zwängen folgen. Es gibt keine dem UNHCR vergleichbare Instanz. Daher spricht die schwedische Migrationsforscherin Sara Kalm von einem „missing regime“.

Das Thema Migration wurde in der internationalen und multilateralen Politik schon immer stiefmütterlich behandelt. Zwar hat die UN-Vollversammlung schon 1990 die „International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families“ verabschiedet. Dieses Regelwerk wird allerdings kaum beachtet. Es dauerte fast anderthalb Jahrzehnte, bis die zur Ratifizierung benötigten 20 Staaten die Konvention unterzeichnet hatten. Mittlerweile ist die Zahl der Unterschriften auf gerade mal 37 gestiegen. Zum Vergleich: Die UN verfügt über sechs weitere zentrale Menschenrechtsinstrumente. Die wenigsten Staaten – aber immerhin 144 – haben davon die multilateralen Regeln gegen Folter unterzeichnet.

Einen gewissen Durchbruch brachte die UN-Konferenz über Bevölkerungswachstum und Entwicklung in Kairo 1994. Migration wurde als wichtiges Thema anerkannt. Im Jahr 2002 wurde auf Initiative von Kofi Annan im Rahmen der UN-Reform die Weltkommission für internationale Migration (Global Commission on International Migration, GCIM) eingesetzt.

Zur selben Zeit wurde auch zunehmend über eine mögliche Verbindung von Migration und Entwicklung diskutiert, wie der indische Politikwissenschaftler Devesh Kapur 2004 in seinem vielbeachteten Diskussionspapier „Remittances: The New Development Mantra?“ bemerkte. Offensichtlich stehen Entwick­lungspolitiker aus reichen Ländern dem Thema aufgeschlossener gegenüber als Innen-, Sicherheits- oder auch Wirtschaftspolitiker. Zeitlich limitierte Aufenthaltsgenehmigungen sind weniger strittig. Zum Teil wird auch „zirkuläre Migration“ propagiert – mit Verweis darauf, wie nützlich Heimkehrer für das Entsendeland sein können.

Dort gibt es allerdings oft mehr Migration als Entwicklung. Die Entsendung von Arbeitskräften entlastet den eigenen Arbeitsmarkt, die Rücküberweisungen ermöglichen Konsum und Investitionen und stützen mithin die Volkswirtschaft.

Neuer Anlauf

Die GFMD-Gündungsphase verlief recht unkonventionell. Dem Politikwissenschaftler Romeo Matsas, der für das belgische Außenministerium an der Organisation des ersten GFMD 2007 in Brüssel beteiligt war, fiel auf, dass die Modalitäten der Konferenz nicht vor, sondern während der Vorbereitungen des ersten Treffens definiert wurden.

Das erste GFMD war ein direktes Resultat des von der UN-Vollversammlung beschlossenen High-Level Dialogue (HLD) on Migration and Development im September 2006. Sutherland hatte bereits dieses Treffen der UN-Mitgliedsstaaten vorbereitet, auch Migrantenorganisationen waren eingebunden. Während des Treffens beschloss man, ein Forum zu Migration und Entwicklung zu etablieren.
Dass der erste Termin schon innerhalb eines Jahres verwirklicht wurde, war vor allem der belgischen Regierung zu verdanken, die 2007 zum GFMD einlud. Migrantenverbände kritisierten anschließend, dass in Brüssel kaum über die Rechte von Migranten gesprochen worden sei und es fast nur um ihre Heimatüberweisungen ging. Die Philippinen, die sich selbst als exemplarisches Entsendeland sehen, machten daraufhin „Protecting and Empowering Migrants for Development“ zum zentralen Thema des zweiten GFMD, das sie voriges Jahr in Manila veranstalteten. Das diesjährige Leitmotiv in Athen lautet: „Integrating Migration Policies into Development Strategies for the Benefit of all.“

In erster Linie geht es um Austausch. Letztlich kommt es auf das Engagement der einzelnen Staaten an; dass sie hier eine Plattform finden, ist eine Chance für das GFMD. Traditionell sind die nordeuropäischen Länder in Menschenrechtsfragen aktiv, derzeit bereitet die schwedische EU-Ratspräsidentschaft eine gemeinsame Position der Europäischen Union vor. Es ist absehbar, dass die EU die Rechte und das Entwicklungspotenzial von Migranten betonen wird. Sie unterstützt den GFMD-Prozess, gesteht ihm eine Rolle zur Meinungsbildung zu – aber sie spricht sich für dessen weitere Unverbindlichkeit aus.

Diese Position teilt auch die Bundesregierung. Deutschland wird sich in Athen bei zwei Roundtables aktiv mit Reintegration und Auswirkungen der Finanzkrise auf Migration befassen. Zu letzterem Thema wird das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Fallstudien vorstellen.

Protestpotenzial

Ob der informelle Austausch auch handfeste Lösungen dringender Probleme bringt, ist eine andere Frage. „Das Forum ist eine interessante Sache, bringt aber nicht viel, solange die enormen globalen Disparitäten bestehen bleiben“, sagte ein afrikanischer Delegierter in Manila.

Zahlreiche Migrantenvertreter sehen das ähnlich. In Manila begnügten sie sich nicht mit Diskussionen, sondern organisierten auch Straßenproteste. Einige Verbände verfolgten eine „inside-outside“-Strategie: Sie beteiligten sich am GFMD-Prozess, riefen aber zugleich die Peoples‘ Global Action on Migration, Development and Human Rights (PGA) ins Leben. Diese Dachorganisation veranstaltete Workshops und demonstrierte öffentlich für Migrantenrechte.

Migrantenverbände sind in vielen Ländern aktiv. Allerdings spaltet sich ihre Bewegung. Die im Juni 2008 in Hongkong gegründete International Migrants’ Alliance (IMA) grenzt sich von der PGA ab und wendet sich komplett gegen das GFMD, weil dieses Menschen als Ware behandele und neoliberale Politik propagiere. Gemeinsam mit weiteren links ausgerichteten Verbänden gründete die Allianz daher die International Assembly of Migrants and Refugees (IAMR) als Parallelveranstaltung zum GFMD.

Proteste und Parallelveranstaltungen gehören längst zu vielen internationalen Gipfeln. Häufig sind sie spannender und – zumindest intellektuell – ergiebiger als die Verhandlungen der Regierungsvertreter. Und so ist es denn auch kein Wunder, dass die radikalen GFMD-Gegner von der IAMR, aber auch die PGA jeweils eigene Veranstaltungen anlässlich des Athener GFMD angekündigt haben. Sie wollen unter anderem die Schicksale von Flüchtlingen und undokumentierten Migranten, Fremdenfeindlichkeit und Abschiebepraktiken thematisieren.

Den beteiligten Regierungen wird es sicherlich gelingen, das GFMD mittelfristig unverbindlich zu halten. Die politische Dynamik, die das Thema Migration weltweit gewinnt, werden sie so aber nicht in den Griff bekommen.