Gefährlicher Mix

In einer gemeinsamen Studie beklagten Weltbank, IWF, WTO und mehrere UN-Organisationen im Mai 2011 einen „Vertrauenskollaps gegenüber internationalen Märkten“. In der Tat war der Weltmarkt von 2007 bis 2009 und abermals 2011 keine zuverlässige Basis der Ernährungssicherung. 2008 sprang die Anzahl der chronisch unterernährten Menschen in wenigen Monaten nach FAO-Schätzungen von etwa 850 Millionen auf über eine Milliarde.

Die multilateralen Institutionen empfahlen ir­rigerweise strengere internationale Regeln „gegen alle Formen von Ein- und Ausfuhrbeschränkungen“, um solche Katastrophen künftig zu vermeiden. Ihre Grundannahme ist, dass das globale Angebot an Agrarrohstoffen sehr viel weniger schwankt als das Angebot in einzelnen Ländern oder Erdteilen. Folglich sei der Welthandel ein Puffer gegen regionale Preisschwankungen.

Was theoretisch stimmig scheint, kann sich in der Praxis als fatal erweisen. Zahlreiche Studien zeigen, dass Lebensmittelimporte nach Marktöffnungen häufig unkontrolliert zunehmen. So wurden Reisbauern in Ghana, Indonesien, Honduras und Haiti von ihren lokalen Märkten verdrängt. Dasselbe galt für Maisbauern in Mexiko sowie Geflügelbauern in Ghana und Kamerun. Teilweise wurden Einkommensgrundlagen komplett zerstört. Kleinbauern sind aber von Hunger besonders bedroht – sie und ihre Familien stellen weltweit 50 Prozent der Hungernden.

Als Agrargüter auf dem Weltmarkt noch billig waren, verwiesen Liberalisierungsbefürworter gern auf Preisvorteile für städtische Verbraucher in Entwicklungsländern. Dass auch das nicht mehr stimmt, legt die jüngste Studie der Hochrangigen Expertengruppe des UN Committee on World Food Security (CFS 2011, S. 9) nahe: „Für manche Entwicklungsländer hat die Liberalisierung zu einem erheblichen Anstieg des Importanteils am gesamten Nahrungsmittelangebot geführt. Internationale Preisvolatilität bietet dadurch mehr Anlass zur Sorge als in den 1970er Jahren.“

Je einseitiger ein Land auf Importe setzt und die heimische Grundnahrungsmittelproduktion vernachlässigt, desto stärker spiegeln sich heute auf seinen Märkten internationale Preisschwankungen wider – und umso anfälliger ist es für Hungerkrisen. Dabei hat die gestiegene internationale Preisvolatilität neben häufigeren Extremwetterlagen in wichtigen Anbaugebieten mehrere Ursachen. Relevant sind vor allem
– die starke Konzentration der globalen Grundnahrungsmittelproduktion auf Exportländer wie die USA, Russland oder Australien,
– die Kopplung der Agrarproduktion an Energierohstoffmärkte (insbesondere durch den Einsatz von Kunstdünger),
– der staatlich geförderte Boom von Agrartreibstoffen, der das Angebot an Lebensmitteln reduziert, sowie
– die ausufernde Spekulation an den deregulierten Warenterminmärkten (siehe Kasten).

Es heißt, deregulierte Finanzmärkte dienten der effizienten Preisfindung auf den Realmärkten. Wie die globale Finanzkrise offenkundig gemacht hat, stimmt das aber nicht. Auch die Liberalisierung der Warenterminmärkte hat nicht zu mehr Preisstabilität, sondern zu stärkeren Schwankungen geführt. Die Effekte der Deregulierung der Warenterminmärkte und des Weltmarkts für reale Nahrungsmittel verstärken sich heute gegenseitig – mit bitteren Folgen für die Ernährungssicherheit armer Menschen.

Konfuse EU

Die Europäische Union spielt im globalen Geschehen eine Schlüsselrolle, verfolgt aber keine stimmige Politik. Im Jahr 2007, kurz vor Ausbruch der globalen ­Finanzkrise, trat ihre Richtlinie über Märkte für ­Finanzdienstleistungen (MIFID) in Kraft, die einen einheitlichen Binnenmarkt im Finanzsektor schaffen sollte. Sie sah keine Sonderbehandlung der für die weltweite Ernährungssicherheit wichtigen Rohstoffspekulation vor.

Derzeit wird eine Reform der MIFID diskutiert. Der für den Binnenmarkt zuständige EU-Kommissar Michel Barnier fordert, Händler dürften nur in begrenztem Umfang mit Rohstoffen handeln und müssten mit Echtzeitberichterstattung für Transparenz sorgen. Dies sind wichtige erste Vorschläge. Fraglich ist aber, ob es darüber hinaus gelingt, zahlreiche Schlupflöcher und Ausnahmeregelungen abzuschaffen.

Es ist zudem problematisch, dass die EU die ­MIFID-Reform und die Reform der Gemeinsamen ­Agrarpolitik (GAP) voneinander losgelöst diskutiert. Die GAP-Reform soll die Agrarmärkte weiter liberalisieren. So soll 2015 zum Beispiel die Milchquote entfallen, die Bauern in der EU bestimmte Produktions­mengen zuteilt. Es ist nicht zu erkennen, dass die Agrar- und die Finanzmarktpolitik der EU kohärent dazu dienen würden, Bauern in Europa eine Lebensgrundlage zu sichern und die internationale Verantwortung Europas wahrzunehmen. Zwei Dinge sind unerlässlich:

– Es muss klar zwischen realem Rohstoffhandel und Finanzspekulation unterschieden werden, und
– der Zugang der Finanzspekulation zum Nahrungs- und Energiesektor muss begrenzt werden.

Nötiger Politikwechsel

Versuche, ein trügerisches Vertrauen in den Weltmarkt wiederherzustellen, sind sinnlos. Geboten ist vielmehr ein Politikwechsel. Sowohl in Europa als auch in den Entwicklungsländern muss eine öko­logisch nachhaltige und ressourcenschonende Landwirtschaft gefördert werden. Solch eine Strategie der Ernährungssouveränität – primär sichert jedes Land mit eigener Produktion die Versorgung seiner Menschen – würde in Asien, Afrika und Lateinamerika im ländlichen Raum für Einkommen sorgen und die Anfälligkeit für globale Preisschocks reduzieren.

Es geht nicht um völlige Abschottung und Selbstversorgung. Viele Länder werden auf Dauer Einfuhren brauchen, um Versorgungslücken zu schließen. Allerdings dürfen die Importe die heimische Produktion nur ergänzen, nicht abwürgen. Deshalb brauchen souveräne Staaten handelspolitische Spielräume. Regierungen müssen in Niedrigpreisphasen exzessive Importsteigerungen verhindern, um die heimische Produktion zu sichern.

Die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) lassen dafür nicht immer genug Raum. Sie müssen gelockert werden und dürfen auf keinen Fall verschärft werden. Eine weitere Lehre der Hungerkrise von 2008 ist nämlich laut den CFS-Experten (2011, S. 47), dass das Ausmaß der Preissteigerungen für lokale Lebensmittel wesentlich von der Effektivität der Politik­maßnahmen abhängt, „die heimischen Märkte von internationalen Märkten abzuschirmen“. Neben vorübergehenden Zollsenkungen gehörten dazu auch Rückgriffe auf staatliche Getreidespeicher, Subventionen für ­Lebensmittel und Bauernhöfe sowie Ausfuhrbeschränkungen. All das gilt der WTO als „Markt verzerrend“.

Es stimmt, dass Ausfuhrbeschränkungen Weltmarktpreise in Krisenzeiten zusätzlich in die Höhe treiben können. Dennoch sind sie oft notwendig. In Indien trugen solche Restriktionen von 2003 bis 2007 dazu bei, dass der Reispreis nur um fünf Prozent zulegte, während der Weltmarktpreis um 25 Prozent anzog (CFS 2011, S. 45). Nötig sind sicherlich die bessere internationale Koordination von Exportbeschränkungen und ihr Verbot, wenn sonst humanitäre Notfälle drohen. Sie komplett zu untersagen wäre aber unverantwortlich – und ist politisch nicht durchzusetzen.

Die marktdogmatische Politik des „one size fits all“ muss ein Ende haben. Unterschiedliche Länder müssen unterschiedliche Finanz-, Handels- und Agrar­politiken verfolgen können, und internationale Regelwerke dürfen das nicht verhindern.