Entwicklungszusammenarbeit
Ohne Wirkung
Der als Berater dienende Bundeswehrleutnant im Kofi Annan Peacekeeping-Trainingcenter in der ghanaischen Hauptstadt Accra reagierte leicht genervt auf die Frage. Ja, zivile Entwicklungsagenturen hätten nach der Eröffnung des Zentrums wiederholt vorgesprochen und ihm deutlich zu machen versucht, dass ihre Mitarbeit am Zentrum unverzichtbar sei. „Die wollten einfach nicht einsehen, dass kein Bedarf an ihren Diensten besteht.“ Die Anekdote steht für ein Grundproblem internationaler Entwicklungshilfe: Anstatt sich durch ihre Arbeit selbst überflüssig zu machen, entwickeln Entwicklungsagenturen ein Eigenleben und tendieren dazu, neue Aufgaben zu (er)finden und so ihren Fortbestand zu sichern.
Nicht, dass es in den armen Ländern nichts zu tun gäbe für Entwicklungsorganisationen. Aber es gibt einfach zu viele von ihnen, resümieren Jörg Faust und Dirk Messner vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) in einem jüngst erschienenen Diskussionspapier. Welche Folgen das hat, ist bekannt: überforderte Administrationen in den Empfängerländern, undurchsichtige Mittelverteilung sowie Doppel- und Mehrfacharbeit und sich gegenseitig behindernde Helfer.
Geber und Empfänger reagierten vor einigen Jahren mit der so genannten Paris-Erklärung auf diesen Missstand. Danach sollen Geberländer und multilaterale Hilfsorganisationen ihre Arbeit besser koordinieren und sich stärker an Strukturen und Verfahren der Empfängerländer orientieren (alignment). Der Ansatz geht zwar auf den ersten Blick in die richtige Richtung. Doch knapp drei Jahre nach Verabschiedung der Paris-Erklärung wird klar, so Messner und Faust, dass die Reform nur die Symptome angeht, nicht aber das Grundübel des Überangebots an Hilfsagenturen. „Statt mehrere Dutzend bilaterale, multilaterale und private Geberagenturen in endlose Koordinationsrunden zusammenzubringen, müsste als erstes die Zahl der Agenturen deutlich reduziert werden, um ,alignment‘ und Rechenschaftspflichtigkeit voranzubringen.“ (Siehe auch Aufsatz auf S. 56.)
Die Paris-Erklärung hat den Aufwand für die Verwaltung von Entwicklungszusammenarbeit eher noch vergrößert, urteilen Messner und Faust. Die Zwischenbilanz der Reform fällt daher düster aus: Sie hat die Effizienz der Hilfe nicht erhöht, sondern zu einer neuen „Planungseuphorie“ der Hilfsorganisationen geführt und schwer steuerbare Sektorprogramme hervorgebracht, in denen die beteiligten Geber versuchen, ihre unterschiedlichen Interessen auf einen Nenner zu bringen. Für die eigentlichen „Auftraggeber“ von Entwicklungshilfe, wie Faust und Messner sie nennen, die Steuerzahler in den Geber- und die Zielgruppen in den Empfängerländern, ist es dadurch noch schwerer geworden zu beurteilen, ob die bereitgestellten Mittel sinnvoll verwendet werden.
Um die Effektivität von Entwicklungshilfe zu steigern und der Kritik zu begegnen, die „Hilfeindustrie“ versorge vor allem sich selbst und nicht die Armen in den Zielländern, plädieren Faust und Messner für eine grundlegende Neuorientierung. Danach sollten die Geber untereinander klären, wer in einem Land für die Koordinierung der Hilfe in einem bestimmten Sektor zuständig ist. Die Implementierung von Projekten und Programmen hingegen sollte von den Empfängern gesteuert werden – etwa indem sie auf dem „internationalen Markt der Geberagenturen“ Angebote prüfen und sich für die beste Offerte entscheiden. In den Ländern, in denen die politischen und gesellschaftlichen Institutionen zu schwach (oder nicht willens) sind, einem solchen transparenten, wettbewerbsorientierten Ansatz zu folgen, sollte sich Entwicklungszusammenarbeit auf die Stärkung von Governance-Strukturen konzentrieren.
Voraussetzung für mehr Wettbewerb seien mehr Transparenz und gemeinsame Standards sowie „wirklich unabhängige Evaluierungen“. Faust und Messner: „Solange viele Hilfsagenturen weiter Evaluierungspraktiken bevorzugen, die Vergleiche verhindern und häufig alles andere als wirklich unabhängig sind, so lange wird es schwierig sein, Entwicklungszusammenarbeit stärker wettbewerbsorientiert zu gestalten.“
Letztlich aber stehe und falle jede erfolgversprechende Reform internationaler Entwicklungszusammenarbeit mit der Zahl der Geberorganisationen. Nach den Vorstellungen von Messner und Faust würde in einem wettbewerbsorientierten System auf der Durchführungsebene der Markt die Zahl der Anbieter bestimmen. Das gelte jedoch nicht für die Ebene, auf der die Zusammenarbeit geplant und gesteuert werde. Ohne „Durchbruch“ bei der Reduzierung der Geberanzahl auf dieser Ebene „wird die Paris-Agenda ihre ambitionierten Ziele nicht erreichen“. (ell)