Vertrauen in den Staat

Entwicklungsländer stoßen bei dem Versuch, ihr Steuerpotenzial auszuschöpfen, auf typische Probleme: Steuerflucht, Steuerhinterziehung und Steuervermeidung durch die Ausnutzung von Gesetzeslücken. Die internationale Debatte kreist in letzter Zeit vor allem um die internationale Dimension. Die britische nichtstaatliche Organisation Christian Aid schätzt, dass Entwicklungsländern so jährlich Steuereinnahmen von über 100 Milliarden Euro verloren gehen. Die NRO „Erklärung von Bern“ rechnet hoch, dass Entwicklungsländern allein schon mehr als drei Milliarden Euro zusätzlich zur Verfügung stünden, wenn in der Schweiz liegende Auslandsguthaben korrekt versteuert würden. Offensichtlich kann kein Staat allein diese Probleme meistern, deshalb wird es ohne internationale Kooperation keinen nennenswerten Fortschritt geben (siehe Kasten).

Die innerstaatliche Durchsetzung des Steuerrechts ist ebenfalls eine Herausforderung. Je größer die Lücken und je unzuverlässiger die Steuerverwaltungen sind, desto einfacher ist Steuerhinterziehung und desto größer ist der Spielraum für Steuergestaltung. In Entwicklungsländern werden die so entstehenden Verluste auf bis zu 190 Milliarden Euro jährlich geschätzt. Zum Vergleich: Das gesamte Volumen der Entwicklungszusammenarbeit betrug im Jahr 2010 laut OECD etwa 86 Milliarden Euro.

In den OECD-Ländern beträgt das Verhältnis der Steuereinnahmen zum BIP durchschnittlich etwa 35 Prozent – in vielen Entwicklungsländern hingegen weniger als 15 Prozent. Entsprechend fehlt Geld für Infrastrukturmaßnahmen sowie im Bildungs- und Gesundheitswesen.

Weitaus schlimmer ist aber auf längere Sicht, dass löchrige Steuersysteme das Vertrauen der Bürger in den Staat mindern. Studien zeigen, dass die Bereitschaft, Steuern zu entrichten, davon abhängt, ob Bürger sich gerecht behandelt fühlen. Wenn es Einzelnen gelingt, um die Steuerzahlung „herumzukommen“, sinkt die Zahlungsbereitschaft der Bürger messbar. Die wohl höchste Governance Dividende ist zu erwarten, wenn zuverlässige Steuerverfahren in Entwicklungsländern etabliert werden können.

Deutschland unterstützt Partnerländer seit langem bei entsprechenden Reformen. Dabei treten vier Probleme immer wieder auf:
– Der politische Wille zur Umsetzung der Reformen fehlt,
– die Steuerverwaltung ist unzuverlässig und ineffektiv,
– die Steuerverwaltung kooperiert nicht gut mit den Steuerzahlern, und
– grenzüberschreitende Steuerprobleme können nicht allein, sondern nur durch internationale Kooperation gelöst werden.

Fehlender politischer Wille

Die Ausgestaltung des Steuersystems ist ein hoch­politischer Prozess, bei dem wesentliche staatliche Grundlagen verhandelt werden. Zentral ist die Verteilung der Steuerlasten auf verschiedene Bevölkerungsgruppen (Unternehmer, Grundbesitzer, Angestellte et cetera) nach deren Leistungsfähigkeit, und die Anwendung transparenter Regeln für alle Bürger. Ein Finanzpolitiker beschreibt die Wirkung einer umfassenden Steuerreform so: „Wir bauen hier einen Staat auf.“

Dieser Prozess kann heftige politische Kontroversen hervorrufen, denn bei jeder Steuerreform gibt es Gewinner und Verlierer. Die Verteilung der Steuerlasten muss der ökonomischen Leistungsfähigkeit folgen. Aber auch Repräsentanz und Verhandlungsgeschick der einzelnen Interessengruppen sind entscheidend. Für eine erfolgreiche Reform von Steuerpolitik und -verwaltung bedarf es eines unbedingten Reformwillens von Regierung und Parlament.

Für die Geberländer bergen Steuerreformen auch Risiken: Damit das Einhalten von Steuergesetzen überprüft werden kann, erhalten steuerliche Dienste in vielen Ländern polizeiähnliche Vollmachten. Bei mangelnder Kontrolle kann die Regierung diese jedoch nutzen, um missliebige Bevölkerungsgruppen zu drangsalieren. Fördermaßnahmen können fehlverwendet werden oder unerwünschte Nebenwirkungen hervorrufen.

Im Wesentlichen erfüllen Steuerverwaltungen folgende Grundfunktionen: Sie erfassen die Steuerpflichtigen im Steuerregister (Registrierung), setzen die zu entrichtende Steuer fest (Festsetzung) und überwachen den Zahlungseingang (Erhebung). Bei Nichtzahlung werden offene Beträge durch Mahnung oder Bußgeld eingetrieben. Mögliche amtliche Fehler können korrigiert werden, wenn die Bürger gründlich über ihre Rechte aufgeklärt werden und es ein stimmiges Rechtsbehelfsverfahren gibt.

In vielen Entwicklungsländern nimmt die Steuerverwaltung die hier genannten Grundfunktionen kaum wahr, was sich erheblich auf die Steuermoral auswirken kann. Die Nichterfassung ganzer Berufsgruppen etwa kann Steuerpflichtige ermuntern, sich vor Zahlungen zu drücken. Auch der Eindruck, dass einmal registrierte Steuerpflichtige besonders intensiv zur Kasse gebeten werden, während unentdeckt gebliebene Steuerpflichtige unbehelligt bleiben, wirkt sich negativ auf die Steuermoral – und damit auch die Steuereinnahmen – aus.

Konzentration auf die Großen

Internationale Organisationen empfehlen, sich zunächst auf die größten Steuerzahler zu konzentrieren, um schnell hohe Steuereinnahmen zu erzielen und Verwaltungskosten zu senken. In Tansania etwa kamen 286 große Steuerzahler für fast 70 Prozent aller Einnahmen auf (siehe Odd-Helge Fjeldstad in E+Z/D+C 2007/5, Seite 202–204).

Wenn nur wenige, besonders große Steuerzahler vom Staat zur Kasse gebeten werden, hat das aber auch negative Folgen. Denn als ungerecht empfundene Besteuerung kann zu Steuerhinterziehung verleiten. Zudem gewinnen die wenigen Steuerzahler eine gewisse Macht und können ihre Interessen verstärkt durchsetzen – im Extremfall wird der Staat erpressbar.

Eine Besteuerung, die alle einbezieht, stärkt hingegen die Rechenschaftspflicht des Staates gegenüber allen Bürgern: Wer Steuern zahlt, interessiert sich für die Qualität staatlichen Handelns und ist eher bereit, sich an Wahlen zu beteiligen oder sich aktiv politisch zu engagieren. Daher ist es sinnvoll, die Steuerbasis zu vergrößern und möglichst alle Bürger einzubeziehen.

Es gilt also, die Entwicklung und Anwendung zuverlässiger Verfahren zu unterstützen. Am wirksamsten ist es, einheitliche, verlässliche automatisierte Verfahren zu nutzen. Das ist jedoch selbst im Internetzeitalter noch nicht selbstverständlich: Nach eigenen Angaben verzichteten die griechischen Steuerbehörden bis 2010 bei der Bearbeitung von Steuerbescheiden meist auf EDV-Unterstützung. Automatisierung bringt jedoch wenig, wenn nicht zugleich Strukturen und Prozesse innerhalb der Finanzverwaltung überprüft und entsprechend reformiert werden.

In einer geringen Steuermoral drückt sich auch die Unzufriedenheit der Bürger mit dem Staat aus. Bei einer Umfrage in Lateinamerika gaben 44,2 Prozent der Befragten Korruption als Grund für Steuerhinterziehung an. Hier muss also angesetzt werden. Wenn die Besteuerung als gerecht wahrgenommen wird, werden weniger Steuern hinterzogen.

Neben einem gerechten Steuersystem ist auch ein faires, transparentes und effizientes Besteuerungsverfahren entscheidend. Steuerpflichtige haben Rechte – und müssen sie zuverlässig durchsetzen können.

Ansatzpunkte für Geberhandeln

Geber haben mehrere Möglichkeiten, um dazu beizutragen, die Wirksamkeit von Steuersystemen in Entwicklungsländern zu verbessern. Vor allem sollten sie den vorhandenen politischen Willen nutzen. Dieser ist vor allem nach einem Regierungswechsel oder einer politischen Wende vorhanden. Die Geber müssen solche Phasen erkennen und entsprechende Reformen unterstützen.

In der internationalen Diskussion wird bislang ein wichtiger Aspekt vernachlässigt. Dabei geht es darum, Nebenwirkungen und nicht im Vorfeld diskutierte Folgewirkungen zu vermeiden. Steuerpolitik ist immer auch (Um-)Verteilungspolitik, und ungerechte Resultate diskreditieren nicht nur das Steuerwesen, sondern den Staat insgesamt. Breite Partizipation ist wichtig, und die öffentliche Verwaltung muss mitspielen.

Bisher haben Geberinstitutionen vor allem Finanzministerien und Zentralbehörden beraten. Künftig sollten auch lokale Finanzämter bedacht werden, weil sie für die erfolgreiche Implementierung von Reformen eine zentrale Rolle spielen. Dies ist auch die Ebene, auf der Aus- und Fortbildung im Steuerwesen geschehen.