Beschäftigungsprogramme

Afrika braucht jährlich rund 20 Millionen zusätzliche Arbeitsplätze. Selbst eine erfolgreiche wachstumsorientierte Politik kann das kaum leisten. Ohne Jobs wachsen in der jungen Bevölkerung Gefühle von Frustration und Entfremdung. Staaten müssen sich der Herausforderung stellen (siehe Hans Dembowski im Schwerpunkt des E+Z/D+C e-Paper 2020/04). Zur Wiederbelebung afrikanischer Volkswirtschaften nach der Corona-Krise werden Jobs noch wichtiger sein.

Die ländliche Entwicklung Chinas in den 1980ern wurde durch arbeitsintensive PWPs erheblich unterstützt. Die Programme bauten die lokale Infrastruktur auf und brachten viele Menschen in Arbeit. Ein ähnlicher Ansatz ist seit über zehn Jahren in Indien nützlich. 2005 wurde eine nationale Beschäftigungsgarantie für den ländlichen Raum eingeführt. Jeweils einer Person aus jedem armen ländlichen Haushalt stehen 100 Arbeitstage zum gesetzlichen Mindestlohn im Infrastrukturaufbau zu. Millionen partizipieren und viele Teilnehmende sind Frauen.

Afrikanische Politiker haben das zur Kenntnis genommen. PWPs lindern nicht nur die Armut benachteiligter Gemeinschaften, sie fördern Produktivität und treiben Wirtschaftswachstum an – und zwar besonders im ländlichen Raum. Daher setzt Afrika wieder vermehrt auf PWPs. Ihre Zahl stieg laut Weltbank von nur einer Handvoll im Jahr 2005 auf etwa 50 im Jahr 2015. Kein anderes sozialpolitisches Instrument wurde stärker ausgeweitet.

Trotzdem investieren Regierungen bisher nur wenig Geld in PWPs. Es wäre sinnvoll, die Mittel aufzustocken und die Programmqualität zu verbessern. Bisher konzentrieren sich afrikanische PWPs auf den Aufbau der ländlichen Infrastruktur, etwa auf Bewässerung, Wiederaufforstung, Bodenschutz sowie den Bau und die Instandhaltung ländlicher Straßen. Neuere PWPs unterstützen aber auch junge Menschen und informelle Betriebe in Städten. Die Programme sollen Benachteiligte nicht nur schnell in Arbeit bringen, sondern ihre Chancen langfristig verbessern.

PWPs haben potenziell eine dreifache Wirkung:

• sie kommen direkt den Menschen zugute, die sie beschäftigen,
• sie verändern die Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt und können das Lohnniveau insgesamt steigern, und
• die öffentlichen Güter, die sie produzieren, verbessern das Geschäftsumfeld.

Natürlich sind die Auswirkungen je nach Land und Kontext unterschiedlich. Klar ist jedoch, dass PWPs das Leben armer Menschen verbessern. Besonders Frauen und Jugendliche profitieren.

Der Erfolg der PWPs hängt von umsichtiger Planung und guter Umsetzung ab. Ziele müssen klar definiert werden. Das Lohnniveau sollte andere Unternehmen nicht beeinträchtigen. Bauarbeiten müssen in Saisons geplant werden, in denen viel Unterbeschäftigung herrscht.

Die Kapazitäten afrikanischer Staaten sind eher schwach. Gut geplante PWPs können diese stärken und Regierungen helfen, ihre Entwicklungsziele zu erreichen. Es ist wichtig, aus Erfahrungen in Afrika zu lernen und die Erfolge Chinas oder Indiens zu berücksichtigen.

Vielerorts zeigen sich bereits Erfolge. Im ländlichen Äthiopien beispielsweise kombiniert das Productive Safety Net Programme (PSNP) ein PWP-Elemente mit der Förderung von Landwirtschaft und Ernährungssicherheit. Studien zeigen, dass die Viehbestände in der Folge zugenommen haben und die Hungerphasen verkürzt wurde. Private Investitionen und Transfers wurden nicht erschwert.

Politische Entscheidungsträger sollten folgende Dinge bedenken:

• PWPs sind wichtig, um Armut und Arbeitslosigkeit von gering qualifizierten Menschen in Afrika zu bekämpfen. Jetzt ist die Zeit zu handeln.
• PWPs erfordern ergänzende Maßnahmen, wobei besonders ländliche Entwicklung gefördert werden sollte.
• PWP-Wirkungen verbessern sich, wenn Geschlechteraspekte berücksichtigt werden.
• Monitoring und Evaluierung sind nötig, um aus PWPs Lehren zu ziehen.

Wie immer muss Politik gut konzipiert und umgesetzt werden. PWPs bieten Regierungen eine gute Chance, sich zu beweisen.

Link
Sakketa, T. G., and von Braun, J., 2019: Labour-intensive public works programs in sub-Saharan Africa: Experiences and implications for employment policies. ZEF Working Paper 180.
https://www.zef.de/fileadmin/user_upload/ZEF_WP_180.pdf

Joachim von Braun ist Direktor des Center for Development Research (ZEF) der Universität Bonn.
jvonbraun@uni-bonn.de

Tekalign Sakketa ist Wissenschaftler am ZEF.