Paradigmenwechsel

Mit ihrem „Entwicklungspoli­ti­schen Aktionsplan für Menschenrechte 2004 – 2007“, der demnächst fortgeschrieben werden wird, hat sich das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) einem internationalen Trend angeschlossen. Entwicklungspolitik und Menschenrechte werden enger verzahnt. Im Kern geht es darum, Synergien zwischen den beiden – in der Praxis bislang wenig verknüpften – Politikfeldern zu nutzen.

Die Menschenrechte stellen ein einzigartiges Rahmenwerk dar. Es ist juristisch verbindlich, wird von der internationalen Gemeinschaft getragen und spiegelt global geltende moralische und politische Werte wider. Stärker auf Menschenrechte orientierte Entwicklungspolitik zielt ab auf positive Effekte im Hinblick auf Armutsbekämpfung, Friedenssicherung und auch Wirtschaftswachstum. Schließlich verursachen Diskriminierung und soziale Ausgrenzung (etwa im Bildungs- oder Gesundheitswesen) hohe volkswirtschaftliche Kosten, die Entwicklung hemmen. Die Menschenrechte haben also instrumentellen Wert. Gleichzeitig betont das BMZ aber auch ihre Bedeutung als eigenständige politische Ziele.

Aus Menschenrechtsperspektive ist Armut nicht in erster Linie Folge von schwierigen ökonomischen oder naturräumlichen Bedingungen. Sie ist vielmehr eine Konsequenz ungleicher Machtverhältnisse und der Verletzung elementarer Menschenrechte – wie etwa des Rechts auf Partizipation oder des Rechts auf Bildung.

In diesem Sinne verstandene Entwicklungspolitik unterstreicht, dass jeder Mensch unveräußerliche Rechte hat und diesen Rechten Verpflichtungen gegenüberstehen. Der Menschenrechtsansatz markiert insofern einen Paradigmenwechsel: Aus Zielgruppen werden Anspruchsberechtigte, aus den staatlichen Partnern der Entwicklungspolitik Pflichtenträger. Es geht damit um den universalen Rechtsanspruch auf ein menschenwürdiges Dasein, und nicht mehr um „Nöte“ und „Anliegen“ benachteiligter Gruppen. Menschenrechte – aber auch das das Wissen um sie – dienen dem Empowerment.

In der Praxis folgt daraus, dass staatliche und nichtstaatliche Partnerorganisationen darin unterstützt werden müssen, politische und institutionelle Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass alle Menschen Chancen haben, am Wirtschaftsleben teilzunehmen, sowie ihre Rechte artikulieren, einfordern und verwirklichen können. Dafür liefern die menschenrechtlichen Prinzipien Nichtdiskriminierung, Chancengleichheit, Partizipation, Empowerment, Rechenschaftspflicht und Transparenz wertvolle Leitlinien.

Operativ bedeutet der Menschenrechtsfokus, dass die deutsche Entwicklungspolitik und ihre Durchführungsorganisationen verstärkt Themen aufgreifen, die früher als „sensibel“ oder als „Eingriff in die inneren Angelegenheiten“ der Partnerländer galten. Dazu gehören etwa die Rahmenbedingung der staatlichen Amtsführung, die Korruptionsbekämpfung oder Reformen im Sicherheitssektor. Andererseits werden unmittelbar Menschenrechtsverletzungen zum Gegenstand der Arbeit. Zu nennen wären etwa das Massenphänomen der geschlechtsspezifischen Gewalt, zu der die in Afrika weit verbreitete Genitalverstümmelung gehört, oder auch der international zunehmende Menschenhandel.

Im allgemeinen Verständnis werden Menschenrechte immer noch vorrangig mit bürgerlich-politischen Rechten (wie Rede- und Pressefreiheit, Folterverbot oder dem Recht auf faire Gerichtsverfahren) assoziiert. Dagegen betont die Entwicklungspolitik die Gleichwertigkeit und Interdependenz aller Menschrechte, einschließlich sozialer, wirtschaftlicher und kultureller Menschenrechte, wie dem Recht auf Nahrung, Bildung oder dem höchstmöglichen Maß an Gesundheit. Das entspricht dem Menschenrechtskatalog der Vereinten Nationen, zu dem sich Deutschland und seine Partnerländern bekennen.

Erste Ergebnisse in Kenia

Vielfach heißt es, die genannten Ziele strebe die Entwicklungspolitik doch schon immer an. Die Erfahrungen und Erkenntnisse aus der erstn Umsetzungsphase des Aktionsplans zeigen jedoch, dass die Neufokussierung sinnvoll ist. Zunächst wurde das Konzept in Kenia und Guatemala getes­tet.

In Kenia bezieht das von Deutschland unterstützte staatliche Landwirtschafts­programm inzwischen erstmals Sub­sistenzbauern als Zielgruppe ein. Früher wurden nur mittlere und kleine Höfe gefördert, die für den Markt produzieren. Früher wurde entsprechend nur geprüft, ob markt­orientierte Betriebe produktiver geworden waren. Heute geht es dagegen bei der Evaluation auch um die Lebenssituation der Subsistenzbauern sowie um andere armutsrelevante Folgen des Programms.

Auch im Wassersektor, seit Jahren ein Schwerpunkt deutsch-kenianischer Kooperation, führte der Menschenrechtsansatz zu Veränderungen. Kenia unterhält heute einen Water Services Trust Fund, der unter anderem Maßnahmen zur Verbesserung der Versorgung städtischer Slums finanziert. Solche Armutsgebiete erhalten dadurch schnell und prioritär Zugang zu sicherem Trinkwasser. Deutschland unterstützt dabei unter anderem die Einrichtung von Zapfstellen für die einkommensschwache Bevölkerung.

Kenia hat sich durch die Ratifizierung entsprechender Verträge (Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und die Afrikanische Charta über die Rechte des Menschen und der Völker) zum Recht auf Wasser bekannt. Daraus folgt, dass die Regierung auch Versorgung der Armen zu erschwinglichen Konditionen sicherstellen muss. Deshalb reformiert die kenianische Regierung derzeit mit GTZ-Unterstützung das Tarifsystem. Für Abnehmer an Wasserkiosken und solche mit geringem Verbrauch werden die Tarife gesenkt und im System quersubventioniert. In der nächsten Programmphase werden insbesondere von Armut betroffene Menschen an relevanten Entscheidungen beteiligt werden. Breite Partizipation möglich und wirksam zu machen, entspricht eben auch dem Menschenrechtsansatz.

„Schwierige“ ökonomische Rahmenbedingungen werden nicht mehr als Argument dafür akzeptiert, dass die Wasserversorgung in städtischen Armutsgebieten hinter der mittelständischer Wohngebiete zurückstehen müsse, weil letztere leichter erreicht seien und dort eher mit der Bezahlung der Tarife gerechnet werden könne. Das Recht auf Wasser verpflichtet Staaten, konkrete Schritte zu unternehmen, um alle Bevölkerungsschichten zuverlässig zu versorgen. Ob das durch private oder öffentliche Betreiber erfolgt, bleibt der politischen Entscheidungen überlassen. Aber auch wenn der Wassersektor privatisiert wird, muss die Regierung garantieren, dass das Recht auf Wasser für alle gewahrt bleibt.

Um diskriminierungsfreien Zugang zu sichern, können besondere Fördermaßnahmen für bisher benachteiligte Bevölkerungsgruppen erforderlich sein. Der Nichtdiskriminierungsgrundsatz schreibt vor, dass der Staat bei begrenzten Ressourcen zunächst dort handeln muss, wo die Diskriminierungen im Zugang zu elementaren Ressourcen am größten sind.

„Der Bezug auf die Menschenrechte war für uns in Kenia ein wirksames politisches Instrument, das uns geholfen hat, den Fokus unserer Kooperationsvorhaben konsequenter auf arme und von Diskriminierung betroffene Gruppen und auf entsprechende politische Reformen auszurichten“, berichtet Klaus von Mitzlaff, GTZ-Büroleiter in Kenia. Ähnlich urteilt auch das GTZ-Team in Guatemala.

Der entscheidende Vorteil des Menschenrechtsansatzes im Vergleich zu anderen Konzepten und Strategien besteht darin, dass er rechtlich bindende Eigenverpflichtungen der Partner als Grundlage verwendet. Damit entspricht der Menschenrechtsansatz einem zentralen Anliegen der Paris Declaration on Aid Effectiveness – nämlich an den Agenden der Partner anzusetzen. Ein weiterer Aspekt ist die verstärkte Rechenschaftspflicht: Die Partner können von der Bevölkerung an den Menschenrechten gemessen und zur Rechenschaft gezogen werden. Das hilft, staatlichen Macht­missbrauch zu begrenzen.