Fluch des Öls

Juan Pablo Pérez Alfonso, venezolanischer Minister für Minen und Hydrogenkarbonate von 1959 bis 1963 und Mitbegründer der OPEC, prägte den Satz: „You will see oil will bring us ruin ... oil is the devil’s excrement.“

Tatsächlich hat sich leider oft gezeigt: Öl heizt gewalttätige Konflikte an, zerstört die Umwelt und entzieht den Anwohnern ihre Lebensgrundlage. Über die Wechselkurssteigerung, hervorgerufen durch den hohen Ölexport, wirkt sich Öl verheerend auf andere inländische Wirtschaftszweige aus. Die Petrodollars machen eine herrschende Klasse von der einheimischen Wirtschaft ihres Landes und von internationaler Hilfe unabhängig.

Es ist vielfach belegt, dass Öl­reich­tum und Wohl­­standsent­wick­lung negativ miteinander korrelieren. In Angola, Afrikas zweitgrößtem Ölexporteur, leben 70 Prozent der Bevölkerung von weniger als einem Dollar pro Tag, im ölreichen Tschad sind es sogar 80 ­Prozent.

In Angola und im Sudan wächst das BSP pro Kopf schneller als der Human Development Index, wie Alison Goldstuck vom South African Institute for International Affairs (SAIIA) ausführt. In Ghana ist das Wachstumsverhältnis dieser Indices (noch) umgekehrt. Diese Ergebnisse stellte Goldstuck auf einer Konferenz zur Gründung des Forschungsnetzwerks GARN – Governance of African Resources Network – im Januar 2010 in Accra vor.

Überregionales Forschungsnetzwerk

Das von SAIIA und dem Center for Democratic Development (CDD-Ghana) gemeinsam mit Partnerinstitutionen aus Tansania, Angola und Uganda gegründete Netzwerk will die Forschungskapazitäten in Afrika bündeln und die Verbreitung der Ergebnisse aktiv vorantreiben. Trotz Afrikas Ressourcenreichtum, so Victor Brobbey, Research Fellow am Center for Democratic Development (CDD-Ghana), wird der Großteil der Forschung außerhalb Afrikas konzipiert und durchgeführt.

Kathryn Sturmann, Leiterin von ­SAIIA’s Governance of Africa’s Resources Programm, hält es für unabdingbar, dass sich Afrika aus der Abhängigkeit von ausländischen Informationsquellen löst.

Tatsächlich verzerrt der Blick nach Norden die Sicht auf die Lage afrikanischer Staaten und ihrer Bedürfnisse im Umgang mit dem Rohstoffreichtum. Viele Staaten lassen sich beim Entwurf ihrer Ölgesetzgebung vom erfolgreichen Ölmanagement Norwegens inspirieren. Dort verwaltet ein staatlicher Fonds den Rohstoffreichtum im Sinne des Gemeinwohls. Aber das norwegische Model einfach zu kopieren würde in Ländern mit fragiler Staatlichkeit oder autokratischer Machtkonzentration nicht funktionieren.

Voneinander aber können die rohstoff­reichen Länder Afrikas viel lernen. Auf der Gründungskonferenz des Forschungsnetzwerks GARN warfen die Teilnehmer etliche Fragen auf. Viele Aspekte wurden beleuchtet, die helfen zu verstehen, wie es zum „Fluch des Rohstoffreichtums“ kommt – und wie sich dieser verhindern lässt.

Alex Vine, Leiter des Africa Programms von Chatham House, vergleicht die Konzepte Nigerias und Angolas miteinander, die beide den Infrastrukturaufbau durch den Verkauf von Ölförderrechten an asiatische Staaten finanzieren wollen.

Die staatliche angolanische Ölagentur SONANGOL verhandelt und managt erfolgreich Oil-backed loans nach dem von der Weltbank sogenannten „Angola mode“ – also nach Verträgen, bei denen Kredite für Infrastrukturmaßnahmen über Rohstoffe zurückbezahlt werden. In Nigeria hingegen ist, Jahre nachdem die Regierung die Verträge unterschrieben hat, noch kein Barrel Öl gepumpt und kein Meter Schiene gebaut worden – Alex Vine nennt das eine „Lose-lose Situation“ (Vine et al, 2009).

Ein anderer Aspekt ist die Korruptionsbekämpfung durch Transparenz über staatliche Einnahmen und Zahlungen der Mineralölgesellschaften. Dies ist der Ansatz der Extractive Industries Transparency Initia­tive EITI. EITI, vom damaligen britischen Regierungschef Tony Blair 2002 in Johannesburg ins Leben gerufen, ist ein global entwickelter Standard, der die Einnahmen­trans­parenz auf lokaler Ebene fördern soll.

Die nigerianische EITI (NEITI) hat der Zivilgesellschaft geholfen, in einen Dialog mit der Regierung zu treten. Uche Igwe, ein zivilgesellschaftlicher Vertereter in NEITI vertritt, hält die Initiative für ein gutes Dialogforum. Viel Expertenwissen ist jedoch nötig, um diesen Dialog konstruktiv und wirksam zu führen. Denn, wie Igwe sagt: „Man kann nicht kontrollieren, was man nicht versteht.“ NEITI hat die nigerianische Zivilgesellschaft in ihrem Know-how gestärkt.

32 Länder, davon 21 aus Afrika, sind der Initiative beigetreten. Aktuelle Zahlen gibt es jedoch kaum. Bei seinem Treffen im April in Berlin entschied das EITI Board daher, zwei Mitgliedschaftsanwärtern den Kandidaten-status abzuerkennen sowie weiteren 16 Ländern eine Fristverlängerung zu gewähren. Der Vorsitzende Peter Eigen meint: „Diese Entscheidungen haben die Glaubwürdigkeit von EITI gestärkt.“

Tim Hughes von SAIIA hingegen sieht es als Geburtsfehler der EITI, dass große Rohstoffförderländer wie Großbritannien und Kanada, Russland, China und Brasilien nicht vertreten sind. Seiner Ansicht nach verdankt EITI seine Existenz „nicht den Ölfirmen, nicht den Regierungen und auch nicht nur Tony Blair, sondern uns, der Zivilgesellschaft“, die auf Transparenz dringt und international Druck auf ihre Regierungen und die Unternehmen ausübt.

Daher untersucht GARN die Bedingungen, unter denen die Zivilgesellschaft Einfluss nehmen kann. In Accra zeigte der Africa Director des World Resource Center, Peter Veit, wie gesetzliche Grundlagen den Vertretungsanspruch zivilgesellschaftlicher Gruppen erschweren können.

Wem gehört das Öl?

Es gibt verschiedene Ansichten darüber, wer Anspruch auf die Bodenschätze eines Landes hat. Wem gehört das Öl? Den indigenen Landbesitzern? Privaten Investoren? Der gesamten Bevölkerung? Der Regierung? Dem Staat? Soll ein Teil für Kommunalverwaltungen reserviert werden? Welche Gemeinden bilden rechtlich gesehen die „Ölgemeinden“, die unter negativen Folgen zu leiden haben, und auf welcher Basis können sie Schadensersatz fordern?

Die Verfügungsgewalt über natürliche Ressourcen ist in den Staaten unterschiedlich geregelt. In Angola etwa legt das Petroleum Law fest, dass Öl Eigentum des angolanischen Volkes ist.

Die ugandische Verfassung stellt seit 1995 Land und Rohstoffe unter die Verfügungsgewalt der Bürger, wie Peter Veit erklärt. Da Öl und mineralische Ressourcen nicht explizit erwähnt waren, stellte der Verfassungszusatz von 2005 klar, dass die Regierung Verfügungsgewalt darüber hat. Das verschließt der Zivilgesellschaft den Zutritt ein weiteres Stück.

In Uganda ist das Eigentum an Grund und Boden zu 80 Prozent nach traditionellem Landrecht geordnet. Wird das Land verkauft und registriert, ist eine Umwandlung in „Freehold“ möglich. Die Landspekulation ist Veit zufolge in vollem Gange.

Ölvorkommen schüren Verteilungskämpfe

Auch in Ghana gilt traditionelles Landrecht. Awule Annor Adjaye, Paramount Chief der Western Zema Area (Jomoro West District) in der ölreichen Western Region, erklärt, dass die Chiefs ihr Land nicht verkaufen sollen, denn sie verwahren es nur für ihr Volk und die nächste Generation. Er verweist auch auf einen Widerspruch in der ghanaischen Verfassung von 1992: Einerseits ordnen Artikel 267(1) und Artikel 270(1) die Verfügungsgewalt über das Land der Chief­tancy nach traditionellem Recht zu. Andererseits heißt es in Artikel 257(6): „Jeder Bodenschatz, der sich in seinem natürlichen Zustand in oder unter ghanaischem Land befindet, … jedes Areal, das von zum Land gehörigen Meer oder Festland bedeckt ist, ist Besitz der Republik Ghana und soll an den Präsidenten übertragen werden, im Namen der Ghanaer.“

Die Verfassung ordnet die Verfügungsgewalt über natürliche Ressourcen wie Öl dem Präsidenten direkt zu. In der aktuellen Diskussion um die Reform der ghanaischen Verfassung fordern zivilgesellschaftliche Gruppen wie CDD-Ghana, die starke Machtkonzentration der Exekutive zu reduzieren.

Ölreichtum kann auch zu Verteilungskämpfen und gewalttätigen Konflikten führen. Kwesi Aning, Leiter der Abteilung Konfliktprävention und Konfliktmanagement am Kofi Annan Peace Keeping Training Center in Accra, warnt vor hohen Wohlstandserwartungen, die enttäuscht werden könnten. Radikale Jugendgruppen in der Western Region und die vielen Kleinwaffen im Land ergäben eine explosive Mischung. Er fordert eine nationale sicherheitspolitische Strategie für Öl und Landnutzung.

Viele Fragen sind also noch offen. Die Netzwerkpartner des GARN wollen Forschungsdaten vergleichen und daraus Antworten erarbeiten. Dazu wird das Netzwerk laut Victor Brobbey auch Schlüsselpersonen aus Regierung, Politik, Wirtschaft und Medien einladen. Ziel ist es, Politikempfehlungen zu entwickeln und aktiv zu vertreten, die der Good Governance des Rohstoffreichtums Afrikas dienen, zum Wohle seiner Einwohner.